究竟怎样才能持久推行？数年来，这是对垃圾分类工作的“灵魂拷问”。本文来自微信公众号：经济观察报（ID：eeo-com-cn），作者：董瑞强，原文标题：《北京垃圾处理能力够么？强制分类，背后利益之痛何解》，题图来自：视觉中国                                               

继上海、杭州等城市之后，北京也即将进入垃圾分类的强制时代。

4月22日下午，风很大，北京市昌平区回龙观东大街附近一排七八个垃圾桶显得颇为脏乱，站在路边，能闻到一股刺鼻的气味。

一位中年大叔从隔壁店铺缓步走来，在距离垃圾桶三四米远的地方，随手将拎着的装满垃圾的黑色塑料袋，扔进了靠近路边的一个桶里。

对于这样的场景，人们早已习以为常。这位中年大叔告诉记者：“此前一直没有分类的习惯。”

他甚至还不清楚几天后，北京就要步入垃圾分类的强制时代。

这一切都将会逐步改观。2020年5月1日起，新版《北京市生活垃圾管理条例》（简称《条例》）将正式实施，其中规定，北京超市、商场、集贸市场等商品零售场所不得免费提供塑料袋；餐饮经营者及配送服务提供者和旅馆经营单位不得主动向消费者提供一次性筷子、叉子、勺子、洗漱用品等。

根据《条例》，如有违规，均由市场监督管理部门责令立即改正，处5000元~10000元罚款；再次违反规定的，处10000元~50000元罚款。若个人违规，由生活垃圾分类管理责任人劝阻；对拒不听从劝阻的，责任人应当向城市管理综合执法部门报告，由该部门给予书面警告；再次违反规定的，处50元以上200元以下罚款。

在政策背后，一个现实问题已经显现：快速的城镇化，连续递增的垃圾产生量，已然让城市管理者面临难题。据中国城市环境卫生协会统计，全国城市生活垃圾每年超过1.5亿吨，并以每年8%~10%的速度递增。全国688座城市，除县城外，已有2/3的大中城市遭遇垃圾问题，城市每年因垃圾造成的资源损失价值在250亿~300亿元。

而作为超大城市的北京已在垃圾分类路上摸索了多年。分类标准多次变更，从两分法到三分法，再到如今的“厨余垃圾、可回收物、有害垃圾和其他垃圾”四分法，北京市垃圾分类推进历程几经坎坷，一轮又一轮轰轰烈烈的行动几乎皆因前端分类意识不足、后端处理设施缺位而终结。

4月21日，一位来自北京市城市管理委员会的内部人士徐向辉（化名）对经济观察报记者表示，“实际上，前一轮北京在推垃圾分类的时候，某种程度上讲，确实走得过快，后端建设有点跟不上。”

究竟怎样才能持久推行？数年来，这是对垃圾分类工作的“灵魂拷问”。

与上世纪90年代末以来北京历次垃圾分类试点不同，此次立法的强制性约束，将成为一大特点。这和其他已在去年进入垃圾分类强制时代的城市一样，都是一次前所未有的变革。

准备仍在进行

在《条例》实施之前，北京市为这场垃圾分类大考所做的准备一直没有停过。

徐向辉对经济观察报记者表示，“我们成立了垃圾分类市级专班，各项准备工作都在紧锣密鼓持续进行，比如桶车对接、人员培训等都在逐步开展。总体上准备的还是可以的。”

他说：“最近有的社区更换了有分类标识的新垃圾桶，虽然比我们最开始的计划要滞后很多，但现在确实在往前赶，有的线下入户宣传，也有受疫情影响，选择网上讲座、开网课等，借助抖音、微博进行宣讲。实际上也烘托了气氛。”

一位昌平区的物业主管说，“去年就接到通知，更换了垃圾桶，都带有分类标示。但由于没有监督，垃圾分类实施效果不太理想。”

“不过，今年5月1日之后，我们会安排专人盯着，引导业主分类投放。至于罚款到没听说，我们更多的是提示提醒，关键是业主要做好准备，主动参与进来。”她说。

此前，北京市城管委制定印发“一大四小”配套政策——《北京市生活垃圾分类工作行动方案》和4个实施办法，包括11大类、60多项具体任务，列出了5月之前的时间表、路线图和任务书。徐向辉透露，近日将召开垃圾分类动员大会。

“实际上，我们之前的要求都是按照没有疫情进行部署的。疫情确实对垃圾分类工作有影响，比如对相关企业生产、运输、人员跨省流动的影响。这几个月很多工作重点都放在了疫情上，尤其是基层。”徐向辉说，尽管在疫情期间，我们也一直持续推进相关任务的完成，有些任务其实已经完成或接近完成了。

他告诉记者，之前的考虑是，让社区按照专人在桶前指导，但因疫情，肯定还要根据社区情况和能力来安排。我们也很理解有些社区确实很疲劳，而且还不确定到5月1日前，各小区门前岗位是否能解除，有没有足够的人力来盯桶？

前述物业主管称，“去年我们也有人在垃圾桶边值班，指引分类投放。但后来没有持续下去。现在我们正在为五一之后做准备。”

为了便于居民操作，北京市城管委也在联系歌华有线、百度公司等，推出垃圾分类小程序。徐向辉透露，“我们也在考虑能否与百度公司合作，虽然还不成熟，就是借助其大数据算法，辅助垃圾分类工作开展。”

2020年4月16日，“北京市垃圾分类宝典”已正式上线，文字、拍照、语音均可查询某种垃圾到底是什么分类以及如何投放。

徐向辉认为，《条例》真正实施后，在立法强制要求大的形势之下，公众会真正参与进来。而且经历疫情洗礼，大家环保意识、公共卫生安全意识也都在提高。

北京市城市管理委主任孙新军在此前一次会上表示，各级各部门各单位要将生活垃圾分类作为“一把手”工程，把责任落实到每个街道、乡镇、社区和每个单位。要搭建垃圾分类综合考核评价体系。今年将加强垃圾分类和街区小巷环境治理。

不同于上海

长期从事垃圾分类问题研究的贵州省生态文明建设研究院垃圾分类委员会主任兰亚军说，“去年垃圾分类看上海，今年就看北京。其实北京现在开始预热了。”

不过，眼下疫情影响的北京，并未出现去年以上海为代表的中国开始步入垃圾分类强制时代的那般火热。

4月23日，经济观察报记者查看各大电商购物平台发现，与去年7月1日上海实施强制分类前一周相比，现在垃圾分类桶的销售并没有火到开始限购。一年之内，公众似乎都变得更加理性了。猝然到来的法规，并未在这座拥有2100多万常住人口的超大城市引起巨大反响。

中国人民大学环境学院教授、环境政策与环境规划研究所所长宋国君说：“对于北京即将到来的垃圾强制分类，并没有多么强烈的感觉。”“有的小区也还没执行，热度不比去年。现在一直在应对疫情，准备工作可能还未完成，可能会一边干一边完善。”他说。

4月22日，一位倚靠在路边摩托车上的外卖小哥，端着手机全神贯注地查看着此刻的最新订单，他对经济观察报记者说，“我们还没收到五一后外卖不得主动提供一次性餐具的消息。”

他更没有考虑过这会不会对自己的工作造成影响。他把目光再次聚焦手机，状态一如往常。

疫情防控时期的北京，很多小区门口都把守森严。经济观察报记者实地走访了解到，在昌平的一些小区，很多都换了新的分类垃圾桶，但发现桶的颜色还有重复，一些居民固有的不分类习惯依然存在。

在模式选择上，北京有其特点。徐向辉说：“这些年北京一直在推垃圾分类达标试点小区，不一定要照搬上海那套模式，肯定会因地制宜，我们将依据一些比较成熟的社区经验，进行指导和操作。”

比如，海淀居住小区将采用固定式、流动式和其他方式三种投放模式，每个小区至少设置一处分类驿站，“四品类”桶站组合既有专人值守，规模大的小区每300~500户设置一处。

在分类标准上，北京的四分法与上海也有所不同。徐向辉解释说，北京无论是桶的标识，还是颜色、分类名称，都与住建部的要求和规范是一致的，基本是严格按住建部要求进行的。

“实际上我们挺希望这能成为全国统一要求。某种程度上至少名称、颜色是可以统一的，本身全国流动性就很大，分类版本各异会带来一些不便，给人感觉会很奇怪。”他讲道。

兰亚军也认为，北京的分类标准，比上海更科学和合理。

在他看来，上海垃圾分类有点类似于男人、女人、小孩、坏人的分类。但上海最大的一个优点是在社会治理层面更高一层，有很多经验可供北京借鉴。

不过，兰亚军并不赞同像上海那样一下全部铺开。他认为，垃圾分类是一个庞大而复杂的系统工程，是一个慢活、精细活儿，分类、投放、收集、转运、处理等产业链前后各个环节都要做好。北京日产生活垃圾这么大规模，厨余垃圾是否都有地方去？“上海垃圾分类有成功的地方，但在垃圾分类实效上还需进一步提升”，他认为。

孙新军说，“只要把瓜皮菜叶、剩菜剩饭分出来放厨余，其他的搞不懂、举棋不定就放在其他垃圾桶，就在80分以上了。”

疑问

北京垃圾分类强制实施后，谁来负责监督？如何解决背后利益博弈的根本问题？成本会增加多少，末端能力是否足够？“这些都不清楚，要打一个问号，需要重点考虑。相关信息也都要做到及时公开，不能是一笔糊涂账。但到目前为止，也没见到主管部门采取更多措施。”宋国君说。

对于违规者罚款，是否具备可操作性？

在宋国君看来，处罚本身也很复杂，罚完之后怎么处理？况且只有执法部门才有权执行，而非社区监督人员。发生纠纷，怎么解决？实际上更多还是应采取教育、引导、鼓励和经济刺激的方式。但要改掉居民的固有习惯也挺难，需要一个过程。之前我们做过一个实验，很多老师第一周还行，但一周之后就没效果了，很难坚持。所以需要设置监督员，否则有的做、有的不做，最后又会回到原点。

国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长常纪文亦认为，垃圾分类不能轻易设置罚款、信用制裁措施。同时不宜做得太豪华，比如“盆景”多，过度智能化、形象化，难以复制推广。

垃圾分类到底有无效果？其实也在考验着产业链的末端。

“光顾着前端折腾了，后面还是一锅炖，没有意义，所以末端环节也要公开透明。”宋国君说。

徐向辉对经济观察报表示，北京末端处理能力是可以满足每天生活垃圾分类处理需求的，垃圾分类会持续下去。我们也考虑到后端决定前端，去年也新增了一些厨余垃圾处理设施。

“此前确实有后端跟不上前端的问题。因为要建垃圾焚烧厂，需要几年时间，周期长，还要有环评手续。而前端走得稍快了一点。”徐向辉介绍，现在北京各社区桶车对接在逐步实现和推广，专桶、专车、专运就不会出现其他地方湿垃圾分的太多，处理不了的问题。如果还集中填埋和焚烧，垃圾分出来有什么意义？

“实际上后端有什么样的处理设施，前端才有什么样的资源要求。我们对垃圾混装混运肯定是要坚决杜绝的，况且这次有执法保障”，他说。

按照住建部的要求，到2020年底，46个重点城市要基本建成垃圾分类处理系统。到2022年，各地级城市至少有1个区实现生活垃圾分类全覆盖。2025年前，全国地级及以上城市要基本建成垃圾分类处理系统。

持续性

垃圾分类如何才能持续？宋国君说，如果不把整个垃圾分类产业链条打通，后端尚未做好，光前端分类也不起多大作用。其实这么多年没做好，很大的原因就在于此。不过，现在背后根本性的利益问题还没有触动。

兰亚军也认为，垃圾分类一定是后端决定前端，从后端向前推。北京整个垃圾收运处理体系条件可能还不完备，要对前、中、后端做一个整体设计，各环节相互匹配。不能再像其他一些城市那样，前端热火朝天、中端人困马乏、后端哀鸿遍野。

“所以首先要把产业链做起来，全打通。同时保证产业链能有合理利润，企业才能正常运转。政策、技术和模式三者要有机结合、配套。在此基础上，再进行宣传动员。有人认为中国垃圾分类不成功，根本原因是居民素质差，这是不对的，我们不应该背这个 ‘锅’。居民有责任和义务做好垃圾分类，但若产业链尚未建好，不仅会降低居民积极性，政府公信力也会受损。”他说。

此外，兰亚军认为，由于经济下行压力加大及疫情冲击，很多地方财政非常紧张。北京应尽量集中优势兵力把一两个区县的生活垃圾分类工作做好，循序渐进，逐步复制，最终做好的可能性反而会更大。

这个产业链，确实也面临一些利益博弈。

国务院发展研究中心研究员、中国发展研究基金会副秘书长程会强对经济观察报表示，现在政府支付垃圾焚烧发电补贴，问题关键在于按量核算，甚至有企业与地方政府签订协议，如果每天到场垃圾不够约定数量，政府依然要按约定量补贴，这种利益格局显然与前端垃圾分类的“减量化”背道而驰。

他认为，要改变就需把补贴重心前移，到分类和运输环节，特别是加大对市场价值低的废弃物的收集处置补贴。垃圾处理费补贴也宜改为按质核算。通过经济杠杆调节，形成利益倒逼机制，从而跳出“垃圾产生越多—垃圾焚烧厂越多—政府补贴费用越多”的恶性循环。推动垃圾分类最佳工作格局是环卫网和再生资源网的两网融合。

兰亚军说，“垃圾分类做得越好，进入填埋场和焚烧发电厂的垃圾就越少，这样，他们的补贴就越少。垃圾分类要做成功，国家政策要配套，只有用经济杠杆刺激，市场化运作，垃圾分类才能真正走上市场化、产业化之路，才可持续做下去。”

本文来自微信公众号：经济观察报（ID：eeo-com-cn），作者：董瑞强