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2022-08-22 16:08
城中村改造,为何那么难?

本文来自微信公众号:一只建筑精(ID:Arch_Elf),作者:白鹿(北京建筑大学建筑学研究生)、小熊不是玩具(山建本科大三在读),编辑:白鹿,审核:尤加利叶,原文标题:《城中村,一道城市发展的历史伤痕》,头图来自:视觉中国


对于很多广漂而言,想租个便宜又方便的房子并不容易,于是在许多经济拮据的人眼中,租金低廉又位置优越的城中村或许可以成为一个不错的备选方案——比如石牌村


石牌村是广州最大也是历史最长的城中村,位于繁华的天河区中部,由村民宅基地扩展起来的密集建筑群(俗称“握手楼”),及部分自留地构成,为广州的租赁市场提供了大量低价房屋。


石牌村的建筑群落形成并非一蹴而就,而是经由以宗族为基础的传统村庄、公社时期、改革开放三大历史阶段逐渐成型。由于石牌村不属于城市用地,就不能像周边城市土地一样受到统一的规划,因此,在自组织原则的指导下,石牌村就形成了马赛克式的超高密度肌理。


石牌村的区位和周边城市肌理


从石牌村出发看现状


首先经济层面上,城中村存在产业结构单一且具有封闭性的特点。原住民将自己的宅基地盖满房子,再将房子出租给在村里或周边工作的打工者,以收取租金为主要收入来源。因此城中村村集体和原住民对地租的绝对依赖,村股份公司以及村民的主要收入基本都来自于物业出租,形成股份公司的经济结构单一的局面。


但城中村因为地租较低,也是一些低产值服务类行业的容身之所,比如小餐馆、理发店、小电子商城,石牌村的羊肠街巷里存在着来自全国各地的街边美食,许多周边工作的人都会选择到村里来吃午饭。这样灵活多样的小商业给村中和周边工作生活的人提供了便利,也为千篇一律的绅士化的城市面貌增添了活泼有趣的空间。


正在装修的村中底商店面


从社会治理的角度看,当地人一想到城中村,立马联想到治安不好。村子存在管理混乱、基础设施不完善、违规搭建等问题。村里黝黑的巷道,几乎只剩一条缝的天空,街边浑浊的积水,都很难给人提高公共空间的安全感。


有女性白领表示,如果加班太晚,她宁愿留在办公室。村里面几乎没有公园、绿地,现代城市的市政设施,如消防栓、公共卫生间、清洁人员工作站,也几乎不见踪影,只有鳞次栉比的店面充斥着人车争道的窄道;由于租住在这里的人来自天南海北,有打工者,有开小吃店的,有刚刚实习工作的白领,他们互相之间都不认识,白天在外工作夜晚各自回家,没有人关心隔壁住的是谁,很多人也不打算在此久住。


而本地村民基于宗族制的文化传统,依然认为他们的租户是外乡人,不是自己人,又因为经济利益不得不和他们同住。不同于城市中的社区,外乡人不可能在村委会中具有和本地人同样的发言权,自然对社区的事物毫不关心,这样的社区是不可能孕育出认同感和责任感的,自然也不会有共同参与的节日庆典和文化活动。


虽然石牌村具有很大的区位优越和悠久的历史文化;村民的宗族信仰相似,血缘关系紧密,具有强烈的集体意识,但是这只是本地村民的文化特权。宗祠、书院的牌坊长久地矗立在村庄中,作为村里的公共空间,除了本家人再没有其他访客造访。人在社区里,更像一个孤独的原子,无法抱团。


这样的社区成为陌生人社区,并且还面临业主租户(本地人外地人)互相排挤的问题。城市居住空间开始分异,社区内部同质化、匿名化,社区服务商品化,社区人员流动性增强,基层社会管理缺位。与此相对应的,邻里关系淡薄、社区感丧失、社会活动个人化,以及社区凝聚力渐趋缺乏。


高密度马赛克式的空间格局也是城中村的招牌之一。由于拆迁的补偿是按照建筑面积计算的,各家各户都争相加建自己宅基地里的房子,许多人家在结构里预埋钢筋,以便日后有了资金再加建;而由于没有建筑规范的管束,街道上方的空间更是成了兵家必争之地,成了不见天日的接吻阳台


互相博弈的自组织的建设过程,使石牌村形成了高密度的空间肌理,村子里的公共空间被压缩,道路上空这样没有归属的空间资源会迅速被个人占据,接吻楼和一线天成为了标志性的空间特征。这样的空间缺乏采光通风绿化、公共空间和安全距离的缺失引发治安问题,防火间距也不能满足。因此高密度的空间格局造就了城中村的大部分空间质量问题。


改革难,难在哪里?


当城中村问题频出,改造之旅理应迫在眉睫,为什么却被一再搁置?


首先是产权问题。对于政府来说,城市化推进需要针对完整地块进行统一改造,而城中村则面临着复杂的土地权属问题。除原自然村宅基地外,还可能包含村集体土地、未被征用的部分耕地或者已被征用的城市建设用地。而产权的分散与相应的法律、法规又限制削弱了政府的介入力量,使得城中村的协调改造过程复杂起来。


比如北京的老胡同,一栋四合院被四五家住户共同占有,土地被细致拆分到个人。这使得提取公共服务土地以改善生活环境的行为很容易侵占居民个人利益,而政府想要收回土地整体利用,也需要厘清盘根错节的社会与土地关系,应对产权重组摩擦带来的时间和人力成本。


在现代社会,时间成本几乎等同于经济成本,而城中村所面临的远不止产权纠纷带来的经济成本,其优越的地理位置也是致使改造成本激增的一大成因。


这一点显而易见,随着临近地块的经济开发与基础设施的完善,城中村原住民对地价的心理预期随着临近地块地价的增长水涨船高,期望通过一次性拆迁补偿最大化土地收益。而政府需要承担的除征用、拆除、重建、回迁等一次性资本投入外,还需要考量建成后运营阶段的新增成本,如教育、环卫、消防、绿化等,需要巨额的财务支出。


此外,在土地财政指导下的城市化进程中,另一被忽略的问题是对耕地的大量占用带来的失地农民再就业问题。尽管村民可以通过出租房屋利用城市公共服务价值,以弥补之前的经济亏损甚至收益更甚,但居住与就业的紧密结合,仍敦促政府从政策层面提供针对腾退居民就业问题的解决预案。


总的来说,由于理清问题过于复杂、解决问题的成本代价过大,城中村才成为一个难以解决的烫手山芋。


发展VS征地,历史的选择


事实上,无论是产权、经济亦或就业问题,体现的都是全国各地城中村们的共性问题,这也许表明问题并非出自村落自身。


都市村庄问题频出的过程,也许可以看做失地农民为自己谋求最大土地利益的过程,城市发展带来的土地价值的增值成为其恃地而骄的底气。然而,看似处于强势地位的原住民,其实并没有权利选择是否要成为“都市村民”(当然大多数人是希望的),政府才是推动城市发展、促进土地价值提升的主导者。


对政府而言,由于耕地地价和征收成本低于宅基地,同样的投资就可以获得更多土地以吸引企业进驻,不仅可以提供稳定税收,还能够带动副业增长与商住土地的地价提升,于是稍显昂贵的宅基地被遗留在原地,成为散落在城市各处的城中村们。


未被政府收回的农村宅基地囿于二级土地市场的限制,无法通过正规途径进入市场流通直接获利,又由于得天独厚的区位优势,继而催生了以出租房屋获取利益的单一产业模式。


在这种模式的催生下,村民通过违搭乱建获取更多的出租面积,同时吸纳了大量外来人口,外来文化不仅冲击了原住民对当地文化的情感联结,也形成了本土与外来人口情感割裂的现状,而复杂的人口流动也带来监管难度增大的弊端,引发社会治安与社区安全感偏低的问题。此时政府再试图介入其中解决问题,就需要付出更高的代价与成本。


这个过程可以被概括为:政府收回低价土地以投资建设城市——城市得到发展、土地升值——城中村宅基地也升值,但引发种种问题——政府介入解决——付出更高的成本收回遗留土地。这里的更高昂的成本,来源于城市公共服务价值的溢出(溢向村内),尽管这本身就是政府自身的投资,但在此时政府还需要重新为此再买单一次。也就是说,早期公共投资越多,则后期城中村回收所付出的代价就越大。


因此,我们在今天面对的所有问题,是四十年前甚至更早就埋下的祸根。如果把土地比作钱包,政府应该先捡起钱包(征地),才能往里面放钱(建设土地周围的基础设施),才有可能获得收益(增值的地价)。如果钱包还在别人手上,那么往里放的钱越多,则钱包到时候便越难收回。这是一个很明显的逻辑,城市发展与土地权回收的先后顺序,决定了今天解决问题的成本与代价。


那么,为什么这个明显的顺序会颠倒呢?一个很重要的原因还是因为对城市发展效率的痴迷。许多人常说广深是一夜起高楼,但是在这样的速度下,想要妥善地处理好有关土地的征收,产权问题,协调,沟通宅基地原户主等等是很困难的,这需要付出更大的成本。


因此,这些当时看起来并不甚重要的问题便被搁置了,直到它不断吸收城市发展的营养从而在不经意间成长为一个更难解决的肿瘤。所以我们可以理解,为什么城中村会广泛地出现在东南沿海快速发展的城市中。


当然,这并不表示过往几十年城市的快速发展值得诟病。在很大程度上,对特定现象的理解需要放到当时的社会环境中。而在当下“缩减增量,优化存量”的口号下,解决这些历史遗留问题,便成为了当代人的职责。


参考文献:

[1] 赵燕菁.存量规划:理论与实践[J].北京规划建设,2014,(04):153-156.

[2] 万举.国家权力下的土地产权博弈——城中村问题的实质[J].财经问题研究,2008,(05):11-16.

[3] 董再平.地方政府“土地财政”的现状、成因和治理[J].理论导刊,2008,(12):13-15.

[4] 赵燕菁.城市风貌的制度基因[J].时代建筑,2011(03):10-13.DOI:10.13717/j.cnki.ta.2011.03.007.


本文来自微信公众号:一只建筑精(ID:Arch_Elf),作者:白鹿(北京建筑大学建筑学研究生)、小熊不是玩具(山建本科大三在读),编辑:白鹿,审核:尤加利叶

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