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2022-10-04 13:26
曾经遍布全国的托儿所,为什么都消失了?

本文来自微信公众号:乌鸦校尉(ID:CaptainWuya),作者:乌鸦校尉,题图来自:视觉中国


近年来,不断下行的人口生育率越来越成为我国一个突出的社会问题。


早在2016年,国家为了扭转低迷的生育率,放弃施行了30多年的独生子女政策,开始实行“全面二孩”政策,政策确实立竿见影,当年出生人口就攀升至1786万,创2000年以来峰值。


然而,这种效应并没能持续,到2021年,出生人口下跌到只有1062万,创历史新低。照这个趋势,今年的出生人口和2016年相比可能要腰斩了。



从2017年到2021年,连河南、山东、河北这样的人口大省出生人口降幅都超过了40%,去年更是多达11个省陷入人口自然负增长,有的省出生率甚至低过了死亡率。


不少年轻人越来越不想生孩子,对“传宗接代”这种传统观念中的头等大事也表现得越来越佛系。对此,政策上可以说也是想了很多办法。



上个月中,国家卫健委、发改委等17个部门联合发布《关于进一步完善和落实积极生育支持措施的指导意见》,提出完善生育休假政策、加快发展保障性租赁住房、住房政策向多子女家庭倾斜等举措。


这里面很多政策都不陌生,部分地区甚至早就开始试点了,但其中一个新政策,让乌鸦眼前一亮。


在政策发布会上,发改委社会发展司副司长、一级巡视员郝福庆表示,国内调查显示,婴幼儿无人照料是阻碍生育的首要因素,城市中约有1/3家庭有托育需求,但现实中供给相对不足,特别是普惠性服务供给存在短板。


因此,《意见》将从降低托育机构运营成本、提升托育服务质量等方面进一步明确了具体措施,支持托育服务发展。


这是不是意味着,早就沉入历史的托儿所,要回来了?



去年,导演林柯拍了一部电视剧《啊摇篮》,讲述了上世纪40年代抗战时期,党中央在延安成立托儿所,众多革命工作者为保护红色后代出生入死浴血奋战的革命经历。


而这部电视剧,是根据真实故事改编的,剧中的中央托儿所也一直延续至今,即今天的总政幼儿园。


在新中国成立以前,国民政府及中共领导下的苏区和陕甘宁边区就已设立托儿所。


1938年,宋美龄在机关刊物《妇女新运》上主张,为了让妇女们有余暇从事抗战工作,要创办托儿所、公共食堂来减轻她们的家庭负担。随后,国统区各地陆续设立了不少托儿所,收容难民、工人家庭,以及士兵家属的幼儿。


1946年出版的一本《托儿所食谱》


与此同时,在中共领导下的苏区和陕甘宁边区,也开设了托儿所。在边区大大小小的托儿所中,最著名的就是《啊摇篮》的“洛杉矶托儿所”。


这个托儿所成立于1940年,原名中央托儿所,后因感念洛杉矶友人的馈赠而改名,许多红二代在这里度过了童年岁月。


有统计显示,新中国成立前全国共有托儿所119个,分为劳工托儿所、农村托儿所、职业妇女托儿所和工厂托儿所等。


新中国成立后,托育机构数量呈现出井喷式增长。据北京日报1953年1月7日4版《我国卫生事业的新面貌》报道,截至1951年底,全国各种类型的托儿所共有14435所,比建国前增加了113倍。


在计划经济时代,托育服务主要强调国家和集体的责任,具有明显的福利性质。设立托儿所的主要目的也并非是教育幼儿,而是减轻妇女的育儿负担,便于其参加劳动工作。


1950 年 8月举行的第一次全国女工工作会议,把儿童照料社会化与普通劳工阶层妇女解放联系起来,指出对家务、幼儿照料的公共支持是对妇女参与社会公共活动的前提条件。


为方便妇女投入生产建设,解决她们的后顾之忧,国家发布了多项政策条例要求各级组织积极建设托育机构,1953年实施的《中华人民共和国劳动保险条例实施细则修正草案》第51条就规定:“若实行劳动保险的企业中的女工人、女职员有四周岁以内的子女20人以上,企业就需要单独或联合其他企业设立托儿所。”


如此大规模地兴办托儿所,极大地解放了当时中国妇女的生产力。


以北京为例,1949年,首都女工只有4800人,到1953年已增加到4.5万人。妇女的职业道路也越走越宽——女铸造工、女钳工、女车床工、女电器工、女电焊工……


历史上很多从来没有妇女做过的工作,都由她们担当起来了,还有许多人在创造性的劳动中成为先进人物和劳动模范。



除了解放妇女生产力,人口的急剧增长也是国家大力发展托儿所的重要原因。建国后的五年,每年新出生人口均在2000万以上,托儿所已经成为社会的刚需。


在这种情况下,国家对托儿所建设和持续运营提供了可靠的制度和资金保障,在计划经济体制下,企、事业单位和政府机关建设托儿所、幼儿园均由国家和单位投资。


1955年国务院发布的《关于工矿、企业自办中、小学和幼儿园的规定》中要求各工矿、企业单独或联合创办托幼机构,以解决本单位职工子女入托入园的需求,经费则由各单位列入财政预算。


如此一来,绝大多数单位职工家庭都能享受免费或费用低廉的托育服务,通常只需承担幼儿的饮食费即可。


托儿所数量持续的增长趋势一直延续到了五六十年代之际,当时国民经济状况严峻,托儿所数量开始缓慢回落。


到了十年运动时期,建国十七年来建立的学前教育方针被全盘否定。托儿所的生活制度、体育活动,甚至是饭后用餐巾擦嘴和漱口,都被当作资产阶级生活方式受到批判。


不少托儿所、幼儿园院舍场地被占用,惨遭解散,园长遭到批斗,保育员也被迫改行。新中国保育事业遭到严重打击。


这种情况一直持续到运动结束,改开后,国家重心重新回到经济建设上来,跟当年初建时一样,为了解放“半边天”的生产力,解决妇女工作后顾之忧,发展托幼事业再次得到重视。


在1979年召开的全国妇联第四届第二次常委扩大会议上,全国妇联副主席罗琼发言称妇联要加速发展托幼事业,减轻职工、社员的后顾之忧。


与此同时,随着经济和社会的发展,“优生优育”观念兴起,国家也提出一系列政策助力托育事业重新得到发展。1979 年《全国托幼工作会议纪要》提倡机关、部队、学校、工矿、企事业等单位积极恢复和建立哺乳室、托儿所、幼儿园。


1980年1月,国务院托幼工作领导小组成立,是中国有史以来最高层次和级别的学前教育领导机构。


由于国家对于托幼工作的重视,全国入托儿童由1979年的3027000人增加到了1980年的3348000人,托儿所的数量逐渐回升,托儿所的成本费用也大多由国家承担。


根据《人民日报》报道,当时全国22个省、市、自治区,共有各类托儿所、幼儿园98.8万多个,入托儿童3400多万人,入托率28.2%。


这一时期,托儿所种类复杂,分属不同部门管理。厂矿托儿所由厂矿行政、工会组织、妇女组织共同指导;农村托儿所归当地地方领导;街道托儿所属于街道办事处;市、区立托儿所是卫生部门设立的;机关、学校托儿所归属于本单位。


国家对托育机构给出了新的定位,1980 年卫生部颁发的《城市托儿所工作条例(试行草案)》明确指出,托儿所除了解放妇女劳动力以外,还负有教养3岁前儿童的任务。随着计划生育政策的提出,托幼工作也肩负了教育和提高人口素质的责任。


但几年之后,我国进入市场化改革时期,1984年的国有企业改革和单位制解体使得作为职工福利的托幼服务逐渐被剥离出单位。



1988 年国家教委等8部门联合制定的《关于加强幼儿教育工作的意见》明确指出:“养育子女是儿童家长依照法律规定应尽的社会义务,幼儿教育不属于义务教育,家长送子女入园理应负担一定的保育、教育费用。”


这意味着此后家庭需要向市场购买托育服务,强调了家庭的养育责任。


失去了政府的财政支持,企业投入到自办托育机构中的经费参差不齐,不少企业自办的托儿所倒闭或收归市场。


因此,在这一阶段,托儿所数量虽有回升,速度却明显放缓。据国家1993年第一次第三产业普查得到的数据显示:1992 年,全国托儿所数量为10268 所,还不如建国初期。


但这就是托儿所的低谷了吗?


不,这还没探到底儿呢。



1992 年,国务院颁布施行《九十年代中国儿童发展规划纲要》,中心思想就六个字:社会力量办园。


自此以后,托育服务开始由原先的公共提供占主导,逐渐转向公共和私人市场并举的局面。也正是从这一时期开始,面向3岁以下幼儿的托幼机构数量开始大幅滑坡。


为什么呢?


首先,自80年代中期以来,国家在学前教育事业的发展上,更侧重于面向3-6岁儿童的幼儿园的办学发展。


1992 年出台的《九十年代中国儿童发展规划纲要》设立了九十年代中国儿童生存、保护和发展的主要目标,包括“3至6岁幼儿入园(班)率达到 35%”,而对3岁以下婴幼儿入托率则没有明确的要求。


伴随着托育服务的社会化、市场化发展趋势,政府对于托幼事业的财政经费不断收缩,据教育部2000年全国教育经费统计资料显示,国拨经费占学前教育经费总数的1.3%左右,且大多用于幼儿园教育。


其次,90年代的国企改革明确提出了“企业不能办社会”的口号,以前吃喝不愁的国企托儿所也正式走进了历史。



1995年印发的《关于若干城市分离企业办社会职能分流富余人员的意见》中指出:企业开设托儿所属于福利型的社会职能,被要求在企业内部分离,待条件具备后逐步推向社会,交由政府管理。不少企业自办的托儿所在交由地方政府管理后也因为经费投入有限未得以维持。


1989年,国家和企业提供的公共化托育服务机构占到中国全部托育机构的 90%以上。而到了2010年,国有和集体办托儿所已基本消失。


最后,一孩政策下适龄入托婴幼儿数量逐年明显减少,一些民办托育机构招生困难,入不敷出,民间资本大举退出托育市场,严重阻碍了托幼机构的发展。


80年代以来,中国人口出生率、死亡率、自然增长率的变化


在种种因素的综合作用下,托儿所数量持续减少,据教育部2005年第二期《教育统计报告》显示,相比于2000年,短短五年间,集体性托幼机构减少56668所,锐减70%。其中,托儿所的消失比重远大于幼儿园。


就拿上海来说,近几年上海幼儿园独立设置的托儿所逐渐停办,入托规模也随之减少。2015年上海独立设置托儿所只有35所,比2011年减少了21所,托儿数只有5222人,比2010年减少了3000多人。在0-3岁四个年龄组80万左右婴幼儿总数中,能上托儿所的只占0.65%。


2000-2014年上海市托儿所的基本情况


截至2021年底,我国每千人口托位数只有2.03个,与“十四五”规划纲要提出的4.5个的目标有相当大的差距。曾经的托儿所大国面临空前的育儿难问题。


对于一个家庭来说,没有托儿所无非是麻烦点,父母老人围着孩子团团转三年。但对于一个国家来说,没有托儿所带来的一系列负面影响正在慢慢显现,并成为一个严重的社会问题。


最直接的影响就是“半边天”的劳动力。当今社会,职场上对女性的就业歧视越来越严重。



为了照看小孩,不少家庭在缺乏足够经济能力聘请保姆和长辈们不愿看护孙辈或缺乏照看能力的情况下,家庭中的女性往往不得已放弃工作成为全职太太,这不仅影响女性经济地位和社会地位,且也会使不少用人单位在招录女性员工时往往放弃招录或提取严苛要求。


前几天,一封要求女员工一旦怀孕自动离职的公司免责承诺书在网上引发关注。承诺书上写道:“本人郑重承诺在公司工作期间一旦怀孕,本人要自动离职,并且放弃追究本单位任何经济补偿和相关法律责任。”



虽然这种毫无依据的承诺书没有任何法律依据,但是职场对女性的恶意可见一斑,未生育女性在职场上的前途不容乐观。


而一部分女性为了事业,只有不断推迟生育年龄甚至干脆不生育,而生育率低了,必然造成托儿所越来越难以维持,生育率降低和托儿所减少就这样陷入一个恶性循环。


但托儿所多了就能解决这些问题吗?


还真能。


当经济社会发展到一定阶段,老龄化和生育率降低就是一个普遍性难题。


对此,很多发达国家的经验就是大力建设托儿所。


如下图所示,主要发达国家在两三岁以前入托儿童的比例,普遍维持在25%到55%之间,而生育率越高的国家,入托率就越高。


2014年部分国家和地区0-2岁入托率和生育率,如图所示明显呈正相关


比如法国,法国作为欧洲人口大国,以托儿所质量高和数量多而闻名于世,法国目前全国约有1.2万个托育所,其中以公立为主,约占70%,其余为协会性质或私营托育所,后者又可分为集体托育所、家庭式托育所、日间护理机构、家长-儿童中心等。


法国国家幼儿观察中心数据显示,2019年,法国3岁以下儿童接受托育服务的比例达到59.8%。


法国的政策是地方政府提供资助,鼓励企业、社区与政府合作,兴建和运营托儿机构,很多普通家庭的幼儿甚至可以免费入托。这类托儿所遍布法国城乡,而且除了法定假期和暑期一个月以外,一般每天开放长达11个小时。


而法国人每周才工作35个小时,工作以外的大量时间,浪漫的法国人不就有时间造人了吗?


而反观苦逼的北漂、沪漂、深漂们,996之外还要不分白天黑夜的带娃,生个一胎都累得死去活来了,刚送进幼儿园您又鼓励我生二胎?我真的会谢,生产队的驴也得有个睡觉的时候吧?


所以,全面放开二胎以来的各种补贴、休假,本意虽好,却难起效果。只有在大规模托儿制度的条件下,把奶爸奶妈们彻底解放出来,解除他们的后顾之忧,二胎时代全面到来才有可能。


当然,有可能,而不是必然。托儿所只解决了生的问题,以后孩子的教育问题、生活成本问题甚至房价问题都影响到人们的生育观念,托儿所只是解决了这个复杂问题的第一步。



好消息是,我国各级政府,从中央到地方,已经迈出了这个可贵的第一步,各级政府都使出浑身解数提高生育率,在托育服务这一块,已经有不少地方政府因地制宜地制定了各自的支持政策。


绍兴市制定了巨额财政补贴计划,直接把钱发放到托儿所。


绍兴市卫生健康委、财政局和教育局联合出台《绍兴市高质量推进“浙有善育”民生实事项目指导意见》,鼓励多渠道发展普惠托育服务,建立以家庭为基础、社区为依托、机构为补充的婴幼儿照护服务体系。


为进一步鼓励幼托机构和婴幼儿照护服务点等高质量发展,绍兴市对三类服务机构进行补助。经备案的托育机构,将给予建设经费补助和运行经费补助。


新增2个班及以下的,财政按10万元标准给予一次性补助;新增2个班以上的,财政按20万元标准给予一次性补助。运行中,对经认定符合三级、二级、一级标准的普惠性托育服务机构,分别按照每月500元、700元、900元的生均标准予以补助。


上海为了尽快增加托育机构数量,试点建设社区托育服务宝宝屋,打造15分钟托育圈,“宝宝屋”可以放在社区的党建服务中心,也可以放在睦邻中心,或者老年社区服务中心。


上海已经连续四年开展“学龄前的儿童善育工程”,前三年,上海每年新增50个普惠性托育点,今年将新增60个,尽力满足更多适龄幼儿家庭的需求。


上海市教委主任王平表示,截至3月底,上海确定了68个普惠性托育点点位,9月底将全部完成建设。


芜湖市湾沚区把婴幼儿照护服务作为一项民生工程来抓,以增加普惠托育服务供给为重点,在婴幼儿照护服务发展要素保障、融合创新、保育结合、队伍建设、综合监管等方面,形成了较为完备的政策支持体系,推动“幼有所育”向“幼有善育”转变。


在增加普惠托育服务供给方面,区卫健委、区发改委、区教育局等16家单位联合印发的《湾沚区促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的实施方案》,对各有关部门工作职责进行了明确分工,为规范婴幼儿照护服务体系提供了制度保障。


在中央顶层设计层面,17部门联合发布的《指导意见》重点围绕五个关键词下功夫,分别是“基本、普惠、投资、收费、减负”。


基本,就是强化基本公共服务。《指导意见》提出拓展社区托育服务功能,完善婴幼儿照护等基本公共服务设施,实施公办托育服务能力建设项目,突出对幼有所育的基本民生保障。


普惠,就是着力增加普惠性服务。发展公办托育机构,鼓励社会力量来投资,支持用人单位举办,建设社区服务网点,探索家庭托育模式,有条件的幼儿园也可以向下延伸,2-3岁的婴幼儿,通过以上多种渠道,鼓励多方参与,有效扩大普惠性的托育服务供给。



投资,就是加大投资支持力度。拓宽托育建设项目的申报范围,中央预算内投资给予建设补贴,对符合条件的普惠性项目给予适当支持。通过中央投资的支持引导,带动地方政府和社会力量加大投资力度,共同加强托育服务行业的能力建设。



收费,就是规范各类服务收费。明确公办托育机构收费标准由地方政府来制订,加强对普惠托育机构收费的监管,合理确定托育服务的价格。


减负,就是减轻机构经营负担。除了中央预算内投资专项支持以外,托育机构的水电气热按照居民生活类价格执行,各地也要出台支持托育机构发展的一揽子政策,同时在一些特殊时期,建立托育机构关停特殊情况应急处置机制,落实疫情期间的纾困政策。



放弃了30年的托儿所,今天重新拾起来,虽然这意味着海量的资源、天价的投入。但乌鸦认为值得,托儿所解放的不只是半边天的生产力,还孕育着中华民族的未来。


社会上的反响早已显现,据统计,当前我国0岁至3岁婴幼儿有3700多万,其中三分之一以上的家庭有较强烈的入托需求。可同时,当前托育行业以北京为例,非营利性机构占比只有4.4%,入托与否几乎成了“贫富分界线”。如此格局,如果没有政策入场,何以纾困?


这不是新投资,而是补欠账,毕竟,既要女性生产力,又要婴儿出生率,天下哪有这么好的事儿?


参考资料:

 梁建章《中国为什么缺少托儿所》

 澎湃新闻《托儿所的“前世今生”:新中国成立后托儿所的境遇变迁》

 北京日报《解放“妈妈”生产力的家庭托儿所》

 南都观察《中国的托儿所,为什么消失了》

 观察者网《婴幼儿托育困境:机构招不满,家长托不起》


本文来自微信公众号:乌鸦校尉(ID:CaptainWuya),作者:乌鸦校尉

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