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2022-11-05 00:10
我国城市数量,多了还是少了?

本文来自微信公众号:秦朔朋友圈 (ID:qspyq2015),作者:土哥涅夫,头图来自:视觉中国


最近,一条“女子逃离大城市去鹤岗全款1.5万买房”的消息,令黑龙江鹤岗市又双叒叕上了热搜。说的是25岁的职业画师小赵,因嫌大城市生活压力大,花一万五在鹤岗买了一套房,又花五万块装修,并以每个月一千的价格,请了位阿姨每天定时打扫卫生、做饭,过上了“理想中的生活”。


小赵的经历并非个案,如今在短视频平台上,“生活在鹤岗”已经是一个常见的话题。许多在大城市看不到希望的年轻人,都将鹤岗视为安顿灵魂的远方。


但就像逃离大城市,还是逃回大城市的争论,会一直持续下去一样,围绕鹤岗,不同的人也会有不同的看法和选择。


有人逃离,有人奔赴,有人觉得它已经不可挽救地衰落了,也有专家认为超低房价或将成为鹤岗转型升级的一次难得机遇。


鹤岗的前途如何,谁也说不准,而我更关注的,倒是另一个话题:鹤岗,还有作为一个地级市存在的必要吗?



之所以如此发问,是基于以下现实:鹤岗全市6区2县,总共只有89.12万人,规模约等于深圳宝安区西乡街道。其中最少的兴山区,根据第七次人口普查数据,常住人口仅2.11万人,还不及北上广一些大型小区。


鹤岗的情况,只是众多收缩城市的一个缩影。在东北及中西部广大内陆地区,随着出生率的下降以及人口外流,城市人口规模正在日渐缩小。


以黑龙江为例,鹤岗并非当地人口最少的地级市,后面还有伊春(87.89万)、七台河(68.96万)和大兴安岭地区(33.13万)


而放眼全国,像鹤岗、伊春这样常住人口少于100万的地市州,共有37个,少于50万的也有18个。其中人口最少的地级市是海南三沙,人口仅2333;人口最少的地区是西藏阿里,为123281;人口最少的州是青海果洛,为215573。


撇开民族地区及三沙这样的海岛城市,我国大陆/内地人口最少的地级市则是坐拥“天下第一雄关”的甘肃嘉峪关市,其全市常住人口仅剩31.5万。


当然,相比微型地市,微型县数量就更多了。数据显示,全国2800多个县级行政区中,人口规模在10万人以下的有200多个,其中5万人以下的袖珍县也有100多个。


这方面的典型代表是河北。总面积仅18.77万平方公里、全国排名12位的河北,竟然拥有167个县(市、区),包括49个市辖区、21个县级市、91个县和6个自治县。数量位居全国第二,仅次于四川的183个。但四川的面积是河北的2.5倍,人口也比河北多出了近千万。


其中,常住人口低于50万、并且面积小于1000平方公里的微型县级行政区数量,竟多达75个,占到河北全省总数的45%,几近一半。


为此,去年全国两会上,全国政协常委、陕西省政协副主席李冬玉专门提交了题为《优化县级行政区划 推进经济一体化发展》的提案,建议推进小县合并试点,对人口规模低于10万人的内地小县先行合并试点。


而今年6月,中央深改委审议通过的《关于加强和改进行政区划工作的意见》,也提到要“确保行政区划设置和调整同国家发展战略、经济社会发展、国防建设需要相适应”,这被一些人士解读为“未来要对行政区划进行改革”。


像知名城市战略专家罗天昊,此前就提出过具体的合并方案。他认为,在东中部广大省份,人口少于300万、面积小于5000平方米的地级市,以及胡焕庸线以西区域,面积小于1万平方公里的地级单位,都应该考虑合并。


根据罗的方案,辽宁盘锦、吉林辽源、黑龙江七台河、内蒙古乌海、山西阳泉等27个地市州应该被优化合并,涉及全国16个省份。其中安徽、江西、甘肃需要合并的城市数量最多,均为3个。


虽然罗的方案只是民间一家之言,但至少说明一点:中国的地级市数量,太多啦!



与此同时,另一种声音的分贝也不小,即认为中国的城市数量不是多了,而是少了。


其理据是,中国算上直辖市、副省级城市、地级市、县级市,总共只有685座城市,而国土面积与我们相当、人口只有四分之一的美国,却分布着约35000座城市。


不同于中国复杂的行政级别,美国的城市,无论是纽约、洛杉矶、芝加哥这样的全球性政经中心都会,还是那些连名字都没有听说过的几万人小城,都是平级的地方自治单位。没有什么直辖市、副省级城市之分,更不存在某个市代管某个市的情况。


相反,中国的市,正如我在《大城市的真相》一文中所说的,本质上就是古代的府,它是一个地理单元,而非建成区的概念。比如苏州地区,就包含了苏州、昆山两座大城市,以及太仓、张家港、常熟等三座中小城市,按照国外的标准,这里起码应该分为五座城市。


所以就辖区面积而论,相较国外城市,中国“城市”通常都显得硕大无比。


我们来看一组数据:巴黎105.4km²、新加坡733.1km²、纽约1214km²(包括海域)、东京都2193.96km²……而中国大陆/内地,除了珠三角的深圳1997.47km²、东莞2460.1km²、珠海1736.45km²,这几个由县升格而来的城市与此接近外,鲜有5000平方公里以下的地级市。


四大直辖市中,面积最小的上海都有6340.5平方千米,其余三个则均在一万平方千米以上,比巴黎所在的法兰西岛大区(12012km²)还要大。


这种独特的行政区划体制,表面上看好像精简了机构,但事实上,代管、下辖制度拉长了市政管理的链条。很多本来县一级就可以处理的事情、做出的决定,非要报到地市一级去审批,叠床架屋,徒增了流程环节,降低了行政效率。


再加上一些县在经济、人口等方面的综合实力并不弱于上级市,最典型的例子就是福建泉州及代管的县级晋江市同为II型大城市,而浙江义乌无论是人口规模,还是GDP总量更是全面碾压上一级的金华市,从而容易导致这些地方两级城市之间矛盾重重,在城市规划、产业布局、资源分配等方面常常互别苗头,反而不利于协调发展。


所以早在民国年间,就有过“废府存县”的尝试。希望通过压缩行政层级(客观上增加城市数量)的方式,来优化地方区划设置。此次改革也是“市”作为行政区划的发端,应该说取得了一定成就。


只可惜后来在省县之间又出现了行政督察区、专区、地区等一系列设置,虽说只是省府的派出机构,本质上却是朝着“省-府-县”的传统旧体制在走回头路。而改革开放后的大规模撤地设市运动,更是将原先的“虚三级”区划体制进一步坐实了。从而诞生了像嘉兴市海宁市、宁波市慈溪市这等“中国特色”的奇葩城市叫法。


如此看来,中国城市好像确实更应该拆分,而不是合并。只是不知道为什么,互联网上只见大家整日里热衷于讨论各种分省方案,却鲜有提到拆分、增设城市数量的建议?



看到这里,可能有些朋友要懵圈了:几个意思啊?一会儿多了,一会儿少了,给句痛快话,中国城市数量,到底是多了还是少了?


我的看法是,既多了,又少了。


这话是基于中国幅员辽阔,各地情况迥异的现实而说的。就东北和中西部内陆地区而言,随着人口持续外流,以及省会一城独大格局的确立,很多地级市已经名不副实,没有继续存在的必要。但对于东南沿海,尤其是长三角来说,城市数量又确实是少了。


很多人喜欢拿长三角跟珠三角比较,争论孰优孰劣?其中一种意见认为,珠三角城市化发展之所以比长三角更成熟,很重要的原因就在于,珠三角的城市区划更合理。市与市之间的联系,也比长三角更加紧密。


而这要追溯到改革开放初期,为了适应经济发展,广东曾大刀阔斧地对地方行政区划进行调整优化,相继将惠州下辖的东莞、深圳、佛山下辖的中山,以及和中山分分合合纠缠不清的珠海等县升格为地级市。所以,我们看珠三角的城市,除了广州,其他面积都很小。像中山、东莞甚至是市-镇二级、中间无区的“直筒子市”。


在过去几十年的发展中,这些城市都爆发出了远超自身面积体量的巨大经济能量。尤其是深圳,从一个默默无闻的县城,一跃成为如今全国四大一线城市之一。粤海街道的高新科技企业集群,甚至影响到中美国运走势。


当然,珠三角也有相对失败的案例,其中被人提及最多的就要数顺德。


想当年,顺德因为县域经济表现出众,与南海、东莞、中山一道,被称为“广东四小虎”。后来东莞、中山相继升格为地级市,而顺德、南海在1992年撤县设(县级)市后却没能更上层楼,反倒于2002年被撤销市制,成为佛山直辖的区,很多权限上收,经济活力一度下降,连坐了多年的百强县头把交椅,也被长三角的昆山市夺走了。


意识到问题后,广东方面很快便做出了调整。2010年,省人大授权顺德行使地级市管理权限,顺德发展这才重新赶了上来。


反观长三角的行政区划,基本沿袭了明清时代的格局。唯一较大的变动,是常州府下辖的无锡县,由于民国时期民族工商业的大发展大繁荣,人称“小上海”,建国后升格为省辖地级市。原先的松苏常,变成了如今的沪苏锡常。


可即便是无锡,下面也还代管着一个经济实力不逊于昆山的江阴市。这种情况该不该进一步分设,或许可以讨论,不过正如2020年印发的《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》中提到的:推进公共资源由按照城市行政等级配置向按照实际服务管理人口规模配置转变。长三角的城市区划、资源配置,的确需要进一步优化。


事实上,为了适应人口流动的变化,近年来很多省份都对地方行政区划进行了调整。比如安徽三分巢湖、济南接管莱芜,其意义绝不仅仅是减少了一个地级市。


另外,长春合并公主岭、成都接管简阳,虽然没有减少地市数量,但进一步优化了“一省一城”的格局。


最值得注意的案例,还要数温州下辖龙港镇由镇变(县级)市。虽然从整个温州南部鳌江流域整合的角度来看,此举未必是最优解——我个人的方案是,应该重新合并平阳、苍南,县城设在龙港,但龙港设市起码体现了行政区划设置对于人口变动、经济发展结果的尊重。


列举了正反两方面的例子,最后回到文章标题的疑问,其实很难一概而论城市是多了,还是少了。但依据人口变动、经济发展趋势,对现有行政区划进行调整,人少的城市合并,人多的地区拆分,或许应该成为改革的方向。


本文来自微信公众号:秦朔朋友圈 (ID:qspyq2015),作者:土哥涅夫

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