回顾珠三角四十多年的发展历程，从“三来一补”驱动的分散工业化，到广佛同城等引领的大都市区重构，再到粤港澳大湾区的网络化格局形成，区域的每一次演变都影响着这片土地上每个城镇的发展。

南海正是这一过程中的一个生动案例。它从1980年代“半城半乡”的工业地区起步，经历“村村点火”的粗放生长，却并没有停留在路径依赖中。南海通过持续的规划引领，主动将自身发展融入广佛都市圈的演进脉络，通过区域协同重塑空间格局，它成功地从昔日的工业城市，转型为今天“广佛之心”的重要部分，并在粤港澳大湾区的“黄金内湾”格局中，找到了作为关键节点的崭新定位。这段以规划为引领、从跟随到主动塑造的转型之路，为理解大湾区发展动能及路径提供了一个值得关注的规划视角。

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01.珠江模式

乡镇企业先行先试下的城乡工业化格局演变

改革开放后，珠江三角洲快速嵌入全球经济体系，形成以香港为核心、先行先试的“珠江模式”。八十年代，广州周边乡镇企业与香港主导的“三来一补”模式并行发展；进入九十年代，“三来一补”逐渐成为主流，推动“穗港走廊”成型，塑造出以分散竞争为特征的农村社区工业化格局。

在此进程中，全球化与地方经济互动催生了活跃的“地方蜂鸣”。广州、深圳作为区域枢纽发挥核心作用，东莞、中山、南海、顺德等“广东四小虎”则依托专业镇经济体系，成为区域网络中的重要节点。各级政府遵循“分权促竞争、竞争促增长”逻辑，有力推动了地方经济快速扩张。

（一）1980年代

前店后厂，两轮驱动

八十年代的珠三角，在发展路径上呈现“前店后厂”的空间形态。交通以水运和公路为主，广九铁路成为连接东西岸的经济动脉。城镇体系受香港“三来一补”与广州“星期天工程师”带动乡镇企业的双重影响，形成两套体系并存的格局。

（二）1990年代

穗港走廊强化与世界工厂崛起

九十年代，“穗港走廊”进一步强化，东莞凭借京九铁路、高速公路及密集路网，成为物流成本最低的“世界工厂”。专业镇集群借助产业集聚推动农村工业化，形成“大分散、小集聚”的空间形态。彼时，广州主要服务内向型经济，香港则承担外循环窗口功能。

（三）南海样本

集体土地驱动下的“半城半乡”景观

在这样的区域背景下，南海的发展颇具典型性。通过“六个轮子一起转”，南海形成“村村点火、户户冒烟”的分散工业化局面。集体土地以股份合作制参与工业化，但因产权不完整难以资本化，导致土地利用效率低下。金融危机后，村集体普遍退出经营，转向以土地和物业租金为主的“租赁经济”。

1. 半城半乡：非农化村庄的集合体

这种模式造就了南海“半城半乡”的独特景观：农民非农化却未城市化，土地成为资产却难借金融手段提升效益，村集体更像社区福利机构而非现代经济组织。在乡镇企业发展阶段，形成“集体保留地租与企业利润、政府收取税收”的两层分配格局；乡镇企业转制后，则演变为“农民收租、企业赚利、政府收税”的三层格局。

2. 规划理想与低效扩张的现实

受集体产权与组织方式制约，集体土地难高效开发，非农化村庄聚落呈现低效、混杂的“马赛克”式土地利用图景。中规院在90年代编制的南海城乡一体化规划，是中国首个城乡一体化规划，试图引导发展向镇区集中。但现实情况却不尽如人意，1990年至2019年，南海非农建设用地从114.48平方公里增至约546平方公里，占全域面积的57.46%，其中54%为集体建设用地，处于通常认为的“无序状态”。原因在于，村庄作为实际发展主体，依托“工业负地价”与“低成本劳动力”双重制度，共同造就了全球产业成本“黑洞”，也深刻塑造了南海的城乡空间形态。

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02.珠江模式的蜕变

大城市主导发展与大都市圈的重塑

进入新世纪，土地财政的启动开启了大城市扩张的时代，区域格局转向大都市圈引领。广州与深圳积极推动市域一体化：广州通过撤市设区（番禺、花都）拉开结构，实现再中心化；深圳则以“郊县改区”整合关内外，并借助CEPA与香港形成更紧密协同。广佛和港深两大都市区由此凸显：“广佛同城化”进入实质性阶段，佛山通过行政区划整合成为广东第三大城市；深圳则成功转型为高新技术与创新中心。

（一）广佛同城

市场与省级战略的共同推动

2008年，广佛同城上升为省级战略：《珠江三角洲地区改革发展规划纲要》明确要求以广佛同城化为示范，推动城市群一体化。具体措施包括拆除边界收费站、实现机动车年票互认。2010年，广佛地铁开通，紧密连接了两市中心区，极大地促进了跨市通勤。此外，南沙深水港、广州高铁新客站、新白云国际机场等区域性基础设施沿广佛边界布局，进一步从水、陆、空三维度将两市紧密整合。

（二）南海转型

从“城乡一体化”到“真正城市化”

广佛同城化推动了“广州现代服务业-佛山先进制造业”的深度融合，南海东部地区在这一背景下开启了根本性的战略转型。

1. 规划引领：确立中心与板块战略

自1992年撤县设市起，南海便着手构建城市中心区。中规院编制的《南海市中心城区总体规划》首次确定了以雷岗山以北地区作为中心区的发展方向。

中规院在完成《南海市中心区城市设计》后，与美国SWA公司合作设计实施了中轴线景观工程。

“东西板块”战略下，我们编制《南海东部地区发展规划》，提出从“城乡一体化”转向“真正城市化”。我们判断东部廉价土地与劳动力优势消失，三产区位与市场条件成熟，鼓励商贸、现代服务、国际物流等三产发展：中部建商贸综合功能区，南部引香港工商服务业设分支机构，三山港结合广州石壁新客站建国际物流贸易园。

2. 实践突破：“三旧改造”与中心区北延

其后，我们站在广佛同城的全局视角，为南海东部谋划了融入都市圈的全新路径。一系列规划标志着南海发展路径的清晰转向：全区从“村镇经济”到“都市经济”，西部从“农村社区工业化”到“园区工业化”，东部从“工业南海”到“城市南海”。

我们在2003年的《大沥组团城市总体规划》中提出，需建强中心区，推动千灯湖中心商务区北延，整合大沥三镇产业与居住功能。该项目为广东“三旧改造”起点，工业用地价值从10亿元升至42亿元，经济与社会效益显著。

点击图片，阅读《袁奇峰：城市化转型与土地资本化》

项目成功后，“千灯湖北延、沥桂一体”战略落地。后续规划深化南海城市中轴线北延设计，提出“一脊两翼”空间结构及“南海之眼”“南海之门”创意，旨在打造广佛都市区综合型次核心。目前，引入顶尖设计的广佛大型文化艺术区项目正在落地，将提升城市功能、塑造区域地标、创造“网红效应”，彰显高品质城市空间对都市能级跃升的关键作用。

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03.湾区模式

迈向网络化的巨型城市区域和双循环枢纽

自2010年以来，在国家和地方共同推动的创新经济驱动下，珠江三角洲逐步形成了体系化、层级化的都市区发展格局。环伶仃洋与广佛两大都市区成为核心，区域结构正经历从经济腹地到都市区、再到都市圈乃至巨型城市区域的演变，其核心逻辑是“圈内强心，协同区域”。

（一）格局演变

双城联动与湾区竞合

当前区域格局呈现出复杂而动态的演变趋势。深圳通过城市中心西移、前海自贸区扩区及跨海通道建设，推动都市圈影响力西扩；广佛同城深化基建与空间一体化。随着伶仃洋两岸联通加强，广佛与港深两大极点对西岸腹地的争夺加剧。广州因产业输出能力相对不足而处于弱势，珠海、中山等地则积极利用自身禀赋承接深圳产业转移。南沙的“困局”尤为典型——其在区域经济联系上更贴近深圳都市圈，但行政上归属广州，这凸显了行政区经济对湾区一体化的潜在制约。

粤港澳大湾区正在形成两大都市区的格局，广州经济腹地急剧收缩

（二）黄金内湾

网络化发展的空间构想

面对区域格局演变，广东省提出了“黄金内湾”的发展构想。早在2009年我们就画出过这个区域，即大湾区内约2.3万平方公里连绵的城市化核心区域，构建“三带五轴”空间模型，目标是重构多级中心平台，建立跨市协同合作区，推动九个城市中心城区、重点城镇与功能节点形成分工协作、协同创新的网络化格局。这一构想强调，即使是小城市，也可以通过建设关键功能“节点”而变得“强大”。

（三）魅力南海

城乡融合与高质量发展的新篇章

走过“农业南海”、“工业南海”时代，南海区全力推进城乡融合发展，打造现代化活力新南海，提出以“七湖三湾一站一园”建设，引领未来城市发展新空间，并提出构建“三带三区”文化发展新格局，实施“水上南海”战略，发挥文化引领的作用，通过发现文化价值，提升城市魅力，激发产业活力，推动“城产人文”高质量发展。

1. 丹灶规划：三轴四核，构筑生态与产业新格局

丹灶着力建设大工业园，规划了“三轴四核、三片四脉，生态U环”的空间结构。“三轴”包括佛北战新产业协作轴、桂丹路城市发展轴、季华路都市休闲文旅轴；“四核”指仙湖氢谷、丹堤流金、翰林智谷、金沙户外四大功能核心；“三片”涵盖北部战新产业片、中部科创城区片、南部现代农业片；“四脉”则为有为水道历史水脉、官山涌城市水脉、南沙涌活力水脉、北江生态水脉。通过瀚林扩湖等生态工程，构建生态U环，实现生产、生活、生态的有机融合。

2. 樵九一体：重塑“岭南文化灯塔”下的城乡关系

西樵山作为“岭南文化灯塔”，桑园围作为“世界灌溉工程遗产”，在改革开放后经历了农村社区工业化的冲击。我们提出通过五大规划策略破解难题：全域土地梳理、历史文化保护、生态空间修复、城市功能修补、桑园围水脉活化。目标是重建人与自然和谐共生的新人地关系，推动形成产业集聚、城田相融、城乡融合的新型城乡格局。借力地铁二号线，结合TOD开发，扩张听音湖的成功经验，推动城市提质，如通过沙头北江新城打造商业公园综合体，激活老城活力，支撑家具工业园升级。

3. 狮山战略：“一城一芯一基地”打造佛北城市中心

狮山镇确立“一城一芯一基地”格局，建“百万人口+百平方公里”佛北城市中心：“一城”指推动博爱新城、佛山西站枢纽新城、南海大学城三城融合发展，打造服务百万人口的城市强中心，形成“佛北双中心”——佛山战新产业中心和佛北城市中心。“一芯”是立足佛中人才创新灯塔产业园和大桃园片区，塑造生态科创芯。“一基地”则以红沙工业园为基础，建设湾区一流的战新产业基地。

4. 魅力桃园：从“后花园”到“前台”的蜕变

借助广佛城际环线（西环）建设，大桃园地区正从“后花园”变身“前台”。狮山里水南部已与广佛主城区连绵发展，目前狮山提出城市双中心，里水提出打造广佛青创城。我们通过梳理“桃源八景”+“里水八景”，策划“山水桃园游”+“水上西关游”两大主题片区，提升城市品质，实现产城融合，发挥环境和人文对吸引产业、集聚人才的作用。

5. 佛山西站：打造“未来城市”的湾区西门户

佛山西站定位为“湾区西门户，广佛未来城”，致力于成为“未来城市”的样板间和制造业与服务业融合创新试验区。我们将在此探索未来城市的发展模式，为广佛同城和湾区建设提供先行示范。

里水新城：再造千灯湖，打造“广佛青创城”借力沉香洲大桥，里水提出打造“不在广州，就是广州”的“广佛青创城”。围绕水口水道，以“梦里水乡、都市水岸”为愿景，再造一个千灯湖般的活力水岸，形成吸引青年创新创业的优质空间。（四）“广佛之心”共建湾区发展极南海与荔湾两区同根同源，在“广佛同城”中积极有为，共同谋划“三龙湾+白鹅潭+千灯湖”的“广佛之心、湾区极点”。佛山三龙湾高端创新集聚区围绕广州南站功能提升，打造产业新高地、都市新引擎；荔湾以白鹅潭中心商务区为基础打造沿江总部经济带；南海大力推进千灯湖城市轴线建设，打造高品质城市客厅。“三龙湾-白鹅潭-千灯湖”三心一体，其经济能级完全可以承担“湾区第三极”的定位，以多元化的功能高地引领粤港澳大湾区西岸先进装备制造产业带发展。“结语过去二十年，南海的转型之路充分展现了一个县域善用规划工具、深度融入区域发展的智慧与实践。从一开始，南海便主动将自身发展嵌入广佛都市圈的演进脉络，通过持续的城市更新，成功实现集体土地价值的跃升。核心在于始终承认并尊重村庄的发展权益，在发展的增量中与村庄共享成果，最终形成区域共荣的局面。善用规划工具，推动广佛同城——我们通过前瞻性的规划，积极推动广佛同城化，使南海的土地价值在广州都市圈的辐射下得以充分释放，真正实现了“把南海土地做到广州价值”。展现区域视野，大都市区思维——这背后是一种鲜明的大都市区视野，即便体量有限，只要定位精准、主动作为，小城市同样能成为区域网络中不可或缺的关键节点，证明了“小城市也可以做区域级别的大节点”。通过城市更新，整合零星土地——我们探索出在集体建设用地上营造高品质城市的有效路径，通过系统性的更新与整合，成功将集体土地的价值提升至国有土地的水平，释放了沉睡的土地潜能。做利益共同体，政府村庄共进——我们与村庄结成紧密的发展共同体，在共建共享中凝聚共识，积极探索在集体土地上建设城市的宏大愿景，实现了政府与村庄的协同共进。南海的实践表明，在尊重历史、保障权益的基础上，通过科学的规划引领与务实的制度创新，完全能够走出一条城乡融合、产城共荣的可持续发展道路，为类似地区的转型提供了有价值的参照。*本文根据袁奇峰教授在2025年粤港澳大湾区规划论坛上所作报告《魅力南海，规划引领——一个工业城市的转型》整理，经讲者审阅后发表。-相关阅读-广佛超级城市袁奇峰：城市化转型与土地资本化全球超级都会新理想：广佛高质量发展融合试验区讲者|袁奇峰华南理工大学建筑学院研究方向：城市规划理论与设计擅长于决策型、研究型的城市发展战略规划、大尺度的城市设计，法定的国土空间总体规划、详细规划，区域与地区发展策略、三旧改造策划与规划、历史街区保护规划。长期致力于城市与区域发展研究、城市更新及土地制度研究、保障性社区与城市住房制度研究等。从2000年开始，全程参与了广州三次战略规划。