本案例为公共基础设施用地的更新类型，涉及道路交通用地，产权所属为非在地政府。更新改造由规划部门主动发起、厦门市政府主导，在不改变原有铁路用地性质和港口运输交通备战功能的基础上，以铁路场租赁费用形式向产权人南昌铁路局获得改造和管理的权限，叠加公园的功能对其进行微更新再利用。该铁路的改造，解决了原铁路荒废带来的城市面貌和安全问题，使政府以低成本的方式提供了一个带型公园，带动铁路沿线居民的资产升级和生活水平提升，成为厦门日常休闲和旅游的目的地。

1 案例背景

铁路文化公园位于厦门岛西南部，全长4.5公里，宽度为12至18米，从最东端文屏路（金榜公园）开始，贯穿万寿片区、厦门植物园、万石山风景区、虎溪岩景区、鸿山公园、厦港老城区等，最西端连接到和平码头。

来源：作者自绘

图2铁路公园改造平面图

来源：厦门市万石山沿铁路线带状公园景观设计，厦门瀚卓路桥景观艺术有限公司

铁路文化公园项目改造的铁路段原属鹰厦铁路的延伸线，自上世纪五十年代建成至八十年代期间承担着厦门市港口运输和交通备战等重要功能，为城市建设发展作出了巨大贡献。随着特区城市建设的快速发展、城市空间的拓展和城市功能的转移，该段铁路从上世纪八十年代开始闲置，铁路穿越老城区，沿线景观杂乱、铁轨枕木破烂腐败、隧道无光积水，影响城市市容且存在安全隐患。

2010年9月厦门市规划部门在实地考察和分析后，首先策划了《万石山沿铁路线慢行走廊项目》，提出通过对铁路的改造利用，改善片区交通，形成慢行走廊，构建旅游休闲系统。10月，经过市政府决定通过，对这段长4.5公里的老铁路进行改造，把它建设成一条供市民娱乐休闲、健身，并串联周边景点、步道的带状公园，2011年5月建成并开放，至此厦门铁路文化公园成为一张品味厦门、体验自然的城市新名片（图3-4）。

改造前图片来源：厦门市万石山沿铁路线带状公园景观设计，厦门瀚卓路桥景观艺术有限公司

改造后图片来源：作者自摄

来源：小红书©小锅肥鱼(见过谦谦版)

2项目成本与收益

2.1 政府：低成本提供带型公园，提升老城公共服务水平和资产升值

铁路文化公园项目建设总投资约6836万，日常运营支出约65-75万/年（表1）。建设由市政园林局为项目业主，建成后归思明区运营和管理，但事实上铁路场及相关建设用地权属并不归厦门市所有。项目开工前，南昌铁路局、驻南昌铁路局军代处与厦门市签订协议，明确该段闲置铁路在产权不变的前提下进行改造，由市级财政拨款200万以铁路场租赁费用形式[1]向南昌铁路局获得15年的改造和管理的权限。

表1铁路文化公园项目支出细目表

来源：厦门市发展和改革委员会文件，厦发改投资【2011】37号，访谈

一般公园建设第一步就涉及选址和用地，尤其是像铁路公园所在的老城区，公园相关的增量或预留用地紧张甚至匮乏，往往第一步就涉及土地拆迁和收储，成本高昂。公园本身就是属于政府“花钱不挣钱”的项目难以实现用地收储的自平衡，老城区在用地拆迁时面对数量繁杂的产权人相关问题更是十分棘手。虽然老铁路属于政府划拨用地，但其产权人不是在地政府（厦门市），厦门采取了产权租赁、在原址原产权的基础上进行更新改造，这时和产权重置相关的成本骤降。因而铁路公园改造项目在城市更新中最为复杂的产权方面所付出的成本几乎可以不计，和产权相关的费用200万仅占其中的2.8%[2]。

和美国的高线公园相比，铁路文化公园在建造周期与建造成本上都具有相对优势，高线公园全长约2.4公里，分三期建设，建设周期为8年（2006年-2014年），由于公园是以高架的形式存在，在设计、工程、安全、园艺、公共艺术等方面难度较大，总体设计和建设投资费用高达15300万美元[3]。

废弃铁路改造之后，政府的收益还体现在带动了沿线所有资产的升值（租金和房价），铁路公园周边片区的城市面貌焕然一新，详见下文2.3。

2.2 产权主体：降低日常维护成本，获得代建费用

铁路文化公园的铁路场及相关建设用地产权权属于南昌铁路局，在改造成公园之前，铁路日常由南昌铁路局、驻南昌铁路局军代处负责日常维护。由于铁路年久失修，其实已经成为厦门精神文明建设的死角，铁路局维护和改造的压力较大。厦门市提出公园改造方案，由南昌铁路局厦门工务段下属厦门铁路工程公司进行施工，完成后交由交给思明区负责管理运营。改造后在保留铁路的原本功能基础上，改善了铁路周边环境，叠加城市公园功能，南昌铁路局不仅获得代建的费用，还减轻了日常的运营管理压力和支出。和美国的高线公园每年将近1700万美元[4]的维护成本相比，铁路文化公园每年50-60万元[5]的低维护成本更具可持续性。

2.3 周围居民：带动周边所有物业升值，提升家庭资产

铁路文化公园全长4.5公里，其中公园两侧分布多个居住小区，公园路线串联多个商业设施和公共服务设施（图5-8）。在铁路文化公园改造之前，附近居住小区的居民对于这条闲置铁路的认知大多是“乱糟糟，杂草乱长，影响了我们小区的面貌环境”，“店铺门口一条铁路，店铺租金都上不去了”，“一到晚上黑黑的，就怕小孩被拐走”……[6]（图9-10）。

图5-10来源厦门市万石山沿铁路线带状公园景观设计，厦门瀚卓路桥景观艺术有限公司

原本大家认为闲置铁路影响了小区的形象和店铺的租金，但随着铁路文化公园改造的完成，“临近铁路文化公园”却成为周边居民出售房产、店铺出租的高价值标签。城市政府通过改造闲置铁路完善公共服务，给铁路公园沿线的物业都带来了升值，对居住小区来说是上涨的房价，对商业设施来说是上涨的租金。根据作者实地调研访谈得知，改造前租金约为同区位其他店铺2/3左右，且出租困难。改造后铁路公园周边20㎡大小的店铺为4000-4500元/月，和周边同区位店铺持平甚至更高。闲置铁路本身也从负面价值资产转为了正面价值资产。再进一步，房价上升、租金上升意味着资产升值，以房产为核心的家庭财富和社会财富也随之增加。

3难点与突破

3.1 不涉及产权重置，需调整规划审批程序

这类政府公共部门的闲置资产，存在着不能改变其用途和性质的困境，以及在地政府和非在地政府权属的差异。厦门市政府通过租赁的形式，不涉及产权重置，获得铁路场地的改造和管理权限，为此类闲置用地的盘活提供了“解套”的方式。该方式将“临时使用”和“法定使用”的用途分开，允许临时使用功能与法定使用功能不一致，但这涉及到一系列规划政策的调整与审批程序变更，这也是其他地区的城市更新需要解决的问题。

铁路文化公园改造项目相关会议记录

厦门市人民政府专题会议纪要[2010]223号，关于加快闲置铁路沿线休闲慢行走廊建设工作的会议纪要：……（一）关于与南昌铁路局的沟通工作。会议要求，由市府办牵头，市政园林局、是铁路建设指挥部等部门配合，……，与南昌铁路局就改造方案等工作进行充分沟通，争取南昌铁路局尽快出文支持我市开展闲置铁路改造工作。（二）关于项目建设审批工作。鉴于该项目的建设用地权属归铁路部门所有，无法办理选址、用地预审和用地红线等手续，会议明确市规划局先行办理该项目的工程规划许可证或出具先行招标证明。鉴于该项目属于景观工程建设，对环境具有改善提升作用，会议同意该项目不进行环评审批。

3.2 “以小换大”，以低成本提供公共服务

随着老城的发展，居民的公共设施和服务的需求也随之增加，若以新增用地方式进行用地供给，将面临高昂的成本。铁路文化公园通过低成本盘活公共资产潜力，用“以小换大”的存量改造模式，既提供了公共服务，又使得低效的公共空间转变成高效的公共空间。

公共资产的特殊和优越性只要体现在以下方面：首先，公共产权归政府部门所有，在城市政府进行项目过程中，政府部门之间的配合和协调难度远低私人产权，尤其是像铁路文化公园这样的公共服务提升功能的项目，不涉及产权重置，只是通过租赁的形式，在不同地方政府不同部门之间转移改造和管理的权限，因此改造成本低。其次，在项目的建设过程中，产权单位的支持和配合，也提高了改造效率。因此，相比于产权多样复杂的私人产权，政府可以优先摸排具有可实施性的公共资产，结合公共服务设施优先开发改造，有利于整体城市更新的进程。

3.3 带型式公园服务范围广，有效覆盖率高

铁路文化公园服务可覆盖居住人口接近4万人[7]，尤其是所在的思明区，专类公园数量极少[8]。传统公园建设是以半径覆盖为建设标准在城市呈现点状型分布，这种点式公园的优势在于规划时可按照服务半径全面布局，使其以最少数量最合适的位置能够覆盖最多面积和人口（图11）。按照《厦门经济特区公园条例》建设标准，大约需要5个平均面积不低于9000㎡的社区公园能够等同覆盖[9]铁路公园服务范围和人口。以厦门市最近本岛社区公园的建造费用[10]400-600万/个（面积在1k㎡）计算，大概需要2000-3000万的建造费用。

但在厦门思明区这种老城区中，过去规划并没有完备地考虑公园用地的布局和覆盖，如今在更新中再想通过腾挪合适的用地和位置实现高覆盖率成本高企，尤其是需要成片的用地征迁成本更加高昂，如果无法达到面积要求，还需要增加更多的社区公园进一步增加成本。而铁路文化公园长度4.5公里、面积4.5公顷的工程建造费用在3579万，铁路工程相关费用1090万，远低于动不动就上千万甚至上亿的征迁成本费用。

图11点状式社区公园分布模式与带型式专类公园分布模式

来源：作者自绘

3.4 整体设计感仍需改进，知名度不高

美国高线公园的设计向全球开放征集，共有36个国家的720支团队参与，最后选择了由Field Operations领头、包括Diller Scofidio+Renfro在内的设计队伍进行公园全面打造，建成后的高线公园成为国际设计和旧物重建的典范，在全球的知名度和影响力巨大。

而铁路文化公园以“思廉明志·清风鹭岛”为设计主题，打造了一条全国最长的廉政法治文化长廊，但无论是在主题选取上，还是设计施工上，都无法与高线公园相媲美，加之宣传力度的不足，使得铁路文化公园知名度一直不高。未来铁路文化公园要进一步成为厦门更具代表性的名片，需要在设计和宣传上加以提升和优化。

4结语

城市核心地段的土地非常稀缺，一些老城发展首先面临的就是缺少空间。若要提供这些服务，往往需要极高的土地成本。高昂的地价使得许多城市闲置的资产具备了开发价值，厦门铁路文化公园就提供了一种不改变原有产权和原有功能基础上低成本改造闲置资产的新思路。类似的城市地下空间、战备设施空间，都可以进行盘活再利用，从而带动老城区服务的提升。

特别感谢厦门市市政开发公司李凡先生和厦门山水至上生态环境有限公司叶木泉先生对本文的帮助。