新加坡的港与城是如何炼成的？

本文来自微信公众号：乔尔事务所 （ID：Joesoffice），作者：乔尔事务所，原文标题：《译介 | 新加坡的港与城（上）》，头图来自：视觉中国

新加坡宜居城市研究中心（Centre for Liveable Cities）在2016年发布了一份报告《Port and the City: Balancing Growth and Liveability》，详实地记录了新加坡的港口和城市的发展脉络，以及航运业如何影响着新加坡的城市空间。不过因为没有中文版，篇幅还有点长，所以报告在收藏夹里躺了很久才断断续续看完。

这两天用ChatPDF和ChatGPT做了两件事：从报告中挑出重要的事件和时间节点，并以编年史的形式总结成列表，以及梳理这些事件背后有哪些利益相关方和参与者，最后整理成时间轴放在文末（发现AI总结的内容偶尔还是会遗漏一些重要的信息，而且车轱辘话含量略高，所以在用ChatGPT筛了两轮之后还是重新组织了思路，太长不看可以直接翻到最后）。

一、1960～1970年：现代港口业的诞生

1. 殖民地的遗产

1819年斯坦福·莱佛士选择该岛作为设立贸易站的基地以促进英国在这片区域的影响力。新加坡港口的成功因素之一是其自由港的地位，1823年宣布的港口条例规定“新加坡港是一个自由港，其贸易对每个国家的船舶和船只都是平等的、免费的”。平静的水面为贸易活动提供理想场所，早期的城市发展围绕河口发展。

到19世纪50年代中期，在直落亚逸建立早期的港口设施，如转运棚、货仓（godowns）、碾米厂、锯木厂和船坞，为船只提供服务和维修。19世纪50年代蒸汽船的出现，加上1869年苏伊士运河的开通，增加了停靠的远洋船舶数量。这带来了扩大港口基础设施的需求，如深水码头设施、干船坞和连接港口和城镇的道路。

这是一个私人拥有码头的时代，到1885年，丹戎巴葛码头公司几乎控制了新港码头空间的四分之三。在随后的几年里，丹戎巴葛码头公司慢慢地买下了潜在竞争对手的码头船坞。公司的扩张在1899年7月与其最大的竞争对手新港码头公司的合并中达到顶峰。合并后的公司几乎拥有所有岸线码头。

由于欠下巨额债务，1905年，丹戎巴葛码头公司被殖民政府收购，并成立丹戎巴葛码头管理处（the Tanjong Pagar Dock Board）。作为管理处基础设施建设计划的一部分，吉宝港和市中心之间的连接得到了改善。几年后，面对日益增长的航运活动，政府试图通过1912年的港口条例Straits Settlements Port Ordinance使港口业现代化，这导致了丹戎巴葛码头委员会被重组为新加坡港口管理处（SHB-Singapore Harbour Board）。

SHB对吉宝港进行了现代化改造，用混凝土码头代替木制码头，安装现代机械和电力，建造新的道路和货仓，并建造连接马来亚铁路网的铁路。同时，SHB还重视港口设施的扩展，建造了干船坞和离岸码头。帝国码头一直是港口的主要货物装卸区，此后于1989年被填埋重建为丹戎巴葛集装箱码头的一部分。

SHB继续奉行莱佛士时期制定的自由贸易原则。进港不收费，运载普通货物的船公司只需支付最低限度的装卸费和码头费。到20世纪初，新加坡河已经成为经济活动的热点。一个庞大的中国移民社区也在港口南端附近的市中心地区形成。他们的生计高度依赖于港口活动和沿着新加坡河的零售服务，大多从事低薪劳动和小型商业。然而，随着1941年第二次世界大战的爆发，吉宝港的主要港口基础设施被摧毁，贸易活动也受到了干扰。

第二次世界大战结束后的几年里，殖民政府要求SHB恢复吉宝港的港口设施。随着食品和必需品被运往仍在从战争后果中恢复的人们，航运活动迅速增加。然而，航运业面临着其他交通方式的挑战。

20世纪50年代，新加坡河仍然是新加坡航运活动的中心。虽然大多数远洋轮船在河边的码头靠泊，但大部分船只在内港和外港卸货和装货，需要不断地驳船往返于新加坡河两岸的仓库。与此同时，吉宝港的港口设施继续扩大，新的码头设施添加在裕廊湖，1956年完工的皇后码头也适应越来越大的轮船。

2. 港务局的成立

1957年8月3日，殖民地政府发起了一个调查团，由英国交通和民航部港口问题的名誉顾问埃里克-米尔伯恩爵士（Sir Eric Millbourn）领导，对新加坡所有港口和登陆设施的管理和发展进行评估并提出建议。

调查团的调查结果在1957年9月the Millbourn Report中作了详细说明。调查发现，SHB的职能过于冗杂，这阻碍了SHB专注于港口管理这一主要角色。基于此，当时的新加坡副总理杜进才于1963年4月5日在立法会上提议成立新加坡港务局（PSA），作为管理整个新加坡港口的单一机构，并取代SHB，接管了其职能。这个新的港务局将承担起将新加坡港口建设成一个主要枢纽港的艰巨任务。

3. 与港口基础设施同步发展的早期工业

在自治后的几年里，新加坡面临高失业率，发展经济是首要任务。应政府的邀请，一个联合国调查团于1960年抵达新加坡，考察新加坡的工业化前景。领导调查团的是荷兰的产业经济学家Albert Winsemius。Winsemius后来一直担任新加坡的首席经济顾问，并一直担任这一职务到1984年。

他在1961年提交了他的意见和建议，即the Winsemius Report。其中的建议包括重新开放与印度尼西亚的易货贸易，与马来西亚共享一个共同市场。然而，1965年，新加坡与马来西亚分离。由于失去了这个扩大的国内制成品市场，新加坡被迫采取出口导向的工业化战略。从1960年代末到1970年代初，英国军队的撤出使情况更加恶化，因为在撤出之前，军事基地对新加坡GDP的贡献是五分之一，而撤出导致了当地人口的大量工作流失。正是在这种无情的挑战背景下，新加坡通过快速的工业化实现了经济转型。

1959年， 一项鼓励先锋企业的条例the Pioneer Industries （Relief from Income Tax） Ordinance通过，这些企业有权获得长达五年的免税期。两年后，根据Winsemius报告中的建议，经济发展局（EDB）成立，并开始在裕廊开发工业区。Winsemius的建议构成了新加坡第一个发展计划的基础，计划覆盖了1961年至1965年这段时间。计划建议加快基础设施的发展，同时，有四个产业也被确定为帮助新加坡克服挑战的关键：贸易、旅游、造船和制造业。

在制造业领域，Winsemius鼓励建立低价值产业，例如生产衬衫和睡衣。这个行业的进入门槛很低，20世纪60年代初，纺织和制衣业已经在新加坡扎根。

电子产品的制造是另一个早期的劳动密集型产业，雇用了大量的非技术工人。正如吴庆瑞博士所说，“我们在新加坡制造的电子元件所需要的技能可能还不如理发师或厨师复杂，主要是重复性的手工操作”。经济发展局争取的电子公司之一是来自美国的德州仪器，该公司于1968年在加冷盆地工业区设立了生产设施，雇用了1，400名工人。

在20世纪60年代，从化肥到口香糖和巧克力等商品的制造公司被授予先锋证书。为了支持新开发的裕廊地区的这些工业，裕廊港于1965年开始运营。裕廊附近的天然深水区是建立港口的理想地，在PSA的协助下，裕廊港由EDB经营，处理各种货物，如钢板、工业化学品、木材、熟料，甚至是农场动物。港口随后在1968年由新成立的裕廊镇公司（JTC）负责，亚洲开发银行提供的基础设施融资贷款方案为70年代的扩建提供了资金。

1960年代为了支持新兴工业，新加坡政府建立了一个系统为本地产品寻找市场，促进贸易，以增加以新加坡为停靠港的船只数量。从1968年到1974年，时任财政部常务秘书的沈基文被借调到国际贸易公司（Intraco），一个政府拥有的贸易和制造公司。Intraco的主要目标是创造新的海外市场，以有竞争力的价格寻找新的原材料来源，支持新加坡的出口导向型工业化战略。公司成立了一个产品专家部门，收集有关纺织品、食品、造船材料和配件等各种产品的海外市场知识。

1968年，新加坡国家航运公司-东方海皇航运公司（NOL）的成立，这是新加坡贸易成功的另一块拼图，也是为了健全港口基础设施的相应需求。由于远东班轮公会（FEFC）控制了大部分的贸易，确定了运费，甚至是船舶公司可以停靠的港口，所以NOL的早期充满了困难，比如没有获得公平的贸易份额，只运输低价值货物。然而，随着政府在资本投资方面的支持和集装箱化的出现，NOL在1970年代开始盈利。

作为60年代整体经济战略的一部分，造船和维修设施是港口基础设施的关键组成部分。直到1950年代末，远洋船舶的维修设施还仅限于吉宝港的船坞，但随着制造业产量的增加，这些设施已不足以满足需求。为了利用60年代初新形成的裕廊工业区和裕廊港，裕廊船厂（Jurong Shipyard）于1963年4月成立，负责建造、维护和修理各种类型的船舶。

在此期间，庞大的石油贸易和1959年后作为炼油中心的增长使新加坡被称作“东方的休斯顿”。然而，石化行业创造的大部分就业机会并非来自炼油，而是来自为勘探建造钻机、辅助船，以及油轮维修和建造，这构成了新加坡船厂发展的基础。政府看到了船舶维修市场的巨大潜力，估计到70年代末，每年的价值将达到5亿美元。在与日本伙伴建立裕廊船厂后，政府继续在吉宝和三巴旺发展船厂，甚至鼓励成立私人船厂，包括在丹戎湖的小型船厂。在三巴旺船厂，政府面临着一项特别艰巨的任务，那就是将前海军船坞的豪华设施改造成一个商业船厂，以便有效地修理船只，使商业船只能够快速周转起来。

船舶维修业成为早期港口基础设施的基石，与经济需求同步发展。在一个调查委员会建议将政府的货物处理和船舶维修职能分开后，新加坡干船坞和工程公司于1968年8月3日成立，接管了PSA的船坞部门。到1971年，船舶维修业雇用了18，000人，占制造业劳动力的八分之一以上。到1974年，船舶维修业的营收达到7.2亿美元。吉宝船厂在1968年成立后，继续扩大其业务并使之多样化，首先是在1971年收购了远东莱温斯顿船厂（FELS）40%的股份，这最终使新加坡在世界地图上成为石油钻井平台建造和离岸技术领域不可忽视的力量。1973年，吉宝开始在大士岛一个50公顷的填海地建造其第一个干船坞。

二、1970～1980年：集装箱的普及与港口业崛起

1. 新加坡河的清理

虽然裕廊港满足了新的裕廊工业区内新兴工业的需求，但直到20世纪80年代初，新加坡河仍然是贸易活动的支柱。随着企业的激增，发展对河流的影响也变得更加明显。水道越来越拥挤，污染也日益严重。

1970年，一个行动小组成立，以解决向新加坡河大量倾倒家庭和贸易垃圾的问题，并清理河岸。行动小组的建议随后被纳入1971年的概念计划，这是一个由联合国协助制定的战略性土地使用计划。

根据这份概念规划，无节制的城市发展受到了限制，因为土地是根据使用目的（如工业、住宅和自然区）进行分区的。这份概念规划还为扩大吉宝港、裕廊港的港口基础设施以及发展三巴旺船厂的港口设施做出了规定，1971年的概念规划将指导新加坡未来20年的发展。

在1968年，新加坡通过了一项法案（the Landing Goods Act）逐步淘汰驳运业，并减少河流交通，但这并没有影响到驳运工人在新加坡继续活动。在20世纪70年代后期，政府有更强的政治意愿和紧迫性来清理新加坡河及其周边环境，清理工作于1977年由当时的总理李光耀正式启动时，带来了大量的搬迁需求。为了应对驳运业的阻力，PSA在新的巴西班让区域建造了防护设施，为搬迁的驳工人业创造有利的工作环境，包括停泊浮标、现代餐厅、厕所和办公场所，总共花费了政府4400万美元，这在20世纪70年代是一笔巨款。

位于加冷和丹戎鲁的造船厂是新加坡河的另一个污染源，但由于利润丰厚，EDB反对搬迁这些船厂。随后的船厂合并计划也受到业内的普遍抵制，直到1985年经济衰退，才促使许多造船厂关闭或合并，并安装防污染设备，将业务迁至大士或裕廊。

抵制船厂搬迁对城市发展产生了深远的影响，其中之一是横跨新加坡河和加冷河的本杰明-谢尔斯大桥，该桥于1981年竣工，专门为大型船舶从桥下通过而设计。然而，前国家发展部常务秘书Koh Cher Siang回忆说，建造高架桥的决定本来是可以避免的。

但具有讽刺意味的是，当我们授予合同并开始建桥的那一刻，就做出了一个决定，所有的船厂都必须迁出。所以实际上不需要建桥。我们可以有一座低级别的桥梁。但这是我觉得相当奇怪的政策之一。

2. 沿河的城市更新

1968年，《新加坡河货仓调查》发现，新加坡河沿岸的企业正在远离河流进行货物运输，原因是集装箱化和向中央仓库的转移。

然而，在20世纪70年代，政府在清理新加坡河时看到了保留沿河旧有立面的价值，并于1982年由市区重建局（URA）启动了保护计划，以保护船坞和克拉码头地区的商店和仓库。

这项计划得到了新加坡旅游促进局（STPB，后来改名为新加坡旅游局）的支持，认为遗产保护是提高新加坡作为旅游目的地的一个工具。为了推进旅游议程，新加坡河概念计划于1985年制定，该计划设想将河道作为商业和休闲走廊，并建议通过保留具有历史和建筑价值的旧建筑，同时以一定规模建造新的建筑，来增强地区特色。作为新加坡河务局加强该地区独特身份的努力的一部分，并为水路带来活力，政府于1987年将在新加坡河上经营游船的许可证进行了招标。这时，一些驳运行业的成员介入其中，成为沿河游船经营者。

3. 大胆之举：丹戎巴葛码头

由于吉宝港的基础设施无法处理远洋船舶带来的大量货物，新加坡政府开始考虑扩大港口基础设施。1966年，新加坡总理李光耀提出了这一想法，他意识到如果不扩大港口基础设施，新加坡将失去更多的商业机会。

在1966年至1972年期间，新加坡政府和PSA开始进行大规模的港口建设，特别是在丹戎巴葛集装箱码头建造深水泊位。虽然世界银行对此持怀疑态度，但在新加坡首席经济顾问Winsemius的支持下，计划得以成功。Winsemius曾经告诫说：

即使有机会，比方说有半年的时间，集装箱港口闲置，无所事事，新加坡也必须成为第一个吸引它的国家。

当时的财政部长Dr Goh再次听取了Winsemius的建议，做出建造新加坡第一个集装箱设施的大胆决定。同时，政府通过税收优惠和其他经济刺激措施吸引外国投资，同时积极在海外推广营销新加坡的港口设施。

为了适应港口业务带来的变化，政府还建立了一个生态系统来支持货物的多式联运，包括建设集装箱仓库和陆上集装箱运输服务。1970年成立了集装箱仓储和运输私人有限公司（1990年更名为CWT Distribution），股东包括政府机构，如PSA、星展银行、Intraco和NOL，专门用于卡车运输集装箱。

由于港口业务贸易量的大幅增长，城市规划决策变得更加重要，并涉及可观的投资。除了土地使用分区，政府还颁布了《土地征用法》来获取沿海土地和开展填海工程，以为港口发展创造更多土地。正如新加坡港务局首任主席Howe Yoon Chong所言：

随着新加坡工业化计划的不断发展，港口及其服务和设施的平行增长将继续使其成为国家进步的不可分割的伙伴。

随着丹戎巴葛的基础设施工程开始为停靠新加坡的集装箱船做准备，岸边运输网络的规划也在进行中。然而，当决定在丹戎巴葛建造第一个集装箱码头时，很少有人预料到随后几年贸易量的指数式增长以及集装箱化将对运输网络产生的全面影响。

1973年，由于全球贸易保护主义加剧，PSA处理的总货物量自新加坡独立以来首次下降，但货运量很快就恢复了正增长。在1970年代和1980年代期间，丹戎巴葛码头贸易量的大幅增长，促使了进一步扩大集装箱泊位设施的计划。为提高生产力，PSA引入了轮班工作制度，并在埃弗顿公园和布莱尔平原为港口工人建造了住房。不到20年后，这些出租宿舍最终被拆除，以给港口扩建工程让路。

船舶维修和集装箱港口活动在吉宝港的海岸线上越来越密集，使土地使用规划变得更加重要。1983年初，海上钻井平台艾尼威托克在解缆离开吉宝港时与圣淘沙索道相撞，导致7人死亡。这起事故突出了城市规划在港口基础设施选址方面的重要性，并在事后建议改善PSA和吉宝船厂之间的沟通。

三、大桥1990～2000年：巩固核心业务

1. 南部滨水区的城市再开发

从20世纪70年代到90年代，集装箱化对城市发展带来广泛影响，从扩大集装箱码头到建立交通网络以支持货运。在建设港口基础设施支持国家经济目标的同时，PSA也将注意力转向在新加坡创造高质量的生活。

为了盘活低效或废弃的仓库，侯永昌提出将世贸中心（WTC）改造成展览中心的想法，这个想法成为新加坡会展业的催化剂。在WTC附近，PSA还在1991年建造了一个新的邮轮码头，从而开始涉足国际邮轮业务。

除了世界贸易中心的仓库外，附近还有其他PSA的仓库处于荒废状态。其中一个地点是圣詹姆斯发电站，于2000年代中期被改造成一个娱乐中心和夜店。

在上任PSA首席执行官之前，Khoo Teng Chye担任市建局副首席执行官，他通过城市规划师的视角看到了重新开发该地区的机会。

PSA并没有注意到他们使用世贸中心周围土地的方式，这些被用作展览厅的仓库并没有产生大量的收入，因此，一个决定是将其全部搬到樟宜（今天的EXPO）。这还推动PSA为周围的区域制定了总体规划，也就是现在的VivoCity，因为吉宝公司正在缩减规模，同时将他们的船厂迁往海外。这是一个以TOD项目的成功案例。

1992年完工的圣淘沙大桥（the causeway bridge）极大地改善了公众进入度假岛的条件，在此之前，从内陆到圣淘沙岛只能通过轮渡或缆车。时任圣淘沙发展公司（SDC）主席的Alan Choe回忆说：the causeway bridge的建设是影响圣淘沙成功的最重要项目，它极大地改变了圣淘沙的总体发展目标。

2. 南部滨水区的城市再开发

林金山（Lim Kim San）在担任PSA主席期间，推动整合业务以集中精力经营港口。1994年PSA被公司化，并成为淡马锡控股的全资子公司。当时，世界各地的港口都在进行公司化或私有化以保持竞争力。此举之后，PSA公司专注于管理港口的业务，而1996年早些时候成立的海事和港口管理局（MPA）则负责监督前港口管理局的监管职能。

2001年裕廊港也进行了公司化改造，JTC本身也在几个月前进行了公司化，并更名为JTC公司。公司化使裕廊港能够提高其竞争力，并提高灵活性。

尽管有公司化的努力，国际航运界的一些代表对私营部门在新加坡港口管理（港口的所有权、管理权和运营控制权）中的有限参与提出了异议。世界贸易组织（WTO）的部分成员国甚至呼吁新加坡减少与政府有关的企业在经济运作中的角色。然而，这种观点被当时的总理吴作栋所驳斥，他在2002年的国庆集会演讲中强调，未来泊位的经营权向任何有能力的运营商开放。

面对区域港口的激烈竞争，新加坡港务局在21世纪初对其集装箱码头运营的传统政策进行了重大调整。PSA公司积极收购海外港口的股份，以成为一个全球性的码头运营商。随着全球投资组合的增长，PSA在2003年进行了重组，成立了PSA国际私人有限公司作为PSA集团的主要控股公司。作为重组的一部分，PSA进一步剥离了其非核心业务。此后，PSA国际继续通过伙伴关系和运营协议在全球范围内扩张，使投资多样化并将更多的贸易带到新加坡的海岸。

四、2000~至今：当下与未来的挑战

1. 突破物理空间限制

2004年，抵达港口的船舶总吨位在新加坡航海史上首次超过10亿总吨，新加坡政府决定扩大巴西班让的集装箱设施，将总货运能力提高到5000万标准箱。随后政府还进行了大规模的填海工程，花费了近20亿美元。

2008年，新加坡受到全球金融危机的严重影响，陷入了独立以来最严重的经济衰退。为了应对困境，李显龙总理于2009年5月成立了经济战略委员会（ESC）。委员会的建议包括制定总体规划、逐步发展丹戎巴葛的新海滨城市、并研究在大士港建设综合港口的可行性，以腾出现有港口土地支持未来的新经济活动。

根据ESC的建议，2011年的概念规划提出发展一个新的南部滨海区，包括目前被港口基础设施占用的区域。计划中的城市码头（丹戎巴葛、吉宝和布兰尼）和巴西班让码头迁至大士，预计将分别腾出325公顷和600公顷的海滨土地。有了这样广阔的土地，南部滨水区可以发展成为一个新的滨水城市，提供各种住房和生活方式的选择，同时作为现有商业区的一个延伸。

2. 绿色港口

新加坡未来港口发展政策将立足于可持续发展的理念。通过机构间的合作，例如大士地区填海工程中的疏浚材料回收和处理，可以节约成本并降低环境影响；大士港的环境影响评估报告中发现可能对珊瑚造成影响后，迁移了1600个珊瑚群，对剩余珊瑚进行生态系统评估。今后，港口基础设施的发展可能需要对海洋进行空间规划，以提供一个战略框架，减少利益相关者之间的空间冲突。

3. 港口城市的未来

多年来，新加坡港口一直保持着世界领先的集装箱转运和加油服务枢纽的地位，表现良好。然而，保持这一地位并非没有困难，因为该行业受到外部发展的严重影响，面临成本压力和竞争加剧。然而，新加坡政府并没有简单地将这些新航线视为对新加坡海运地位的威胁，而是将其视为国家的机遇。

新加坡的全球连通性是一个关键因素，随着新加坡作为全球枢纽港竞争力的发展，政府认为有必要提高新加坡在海运价值链其他环节的能力，以保持其作为港口城市的持续相关性和吸引力。这导致了经济审查委员会在2002年提出借鉴“伦敦+”发展框架。借鉴伦敦发展海事服务的经验，维持并利用其在港口设施、船舶注册、船舶维修和物流方面的优势，同时通过发展充满活力和影响力的航运和海事服务集群，将自己定位为领先的国际海事中心。

本文来自微信公众号：乔尔事务所 （ID：Joesoffice），作者：乔尔事务所