珠三角，“苦”留用地久矣？

一、调研打破既有的认知

在上一篇评论中，我提到十年前自己认为应当强化和优化留用地制度，让农民能够更充分地分享因为工业化和城市化而带来的土地增值收益。具体的观点主要体现在2015年发表在《当代财经》的那篇文章。但是随着田野调研的增多，尤其是在珠三角扎根之后，我发现自己对留用地制度有了全新的认知。

2016年，我和团队到佛山禅城区开展田野调研；2017年到东莞和深圳调研；2018年到佛山顺德区和苏州分别开展调研，这两次调研彻底打破了我对农村集体土地制度包括留用地制度的既有认知；2019年，我和团队再次到顺德区，就村级工业园改造开展专题调研，同年，我们又到广州白云区开展为期20天的驻村调研。

这些调研形成了一些学术成果，其中就包括2021年在《北京工业大学学报（社会科学版）》和《湖北社会科学》上发表的两篇文章。前一篇文章（简称《北工大》文）比较了顺德区和东莞两种不同类型的土地开发模式，揭示了珠三角内部土地制度的复杂性；后一篇文章（简称《湖社科》文）则比较了佛山顺德区和苏州相城区两种不同类型的土地开发模式，揭示了珠三角模式和苏南模式在土地开发上的重大差异。

二、顺德的留用地制度演化

《北工大》文提出，东莞以租地为核心的土地开发模式在珠三角具有典型性，而顺德区则代表了珠三角另外一种不那么典型的以征地为主的土地开发模式。当然，顺德模式并不具有彻底性。除了政府可以开发土地，村集体也可以开发。村集体的土地开发，虽然并不以“三来一补”为主，但是也几乎没有真正意义上的集体企业，主要是出租土地或厂房开展低端的配套加工。

村集体开发的土地有两种形式，一种是政府征收过程中的留用地，从最开始的征10留1到后来的征10留1.5，也就是说，政府征10亩（约0. 67公顷）地，要给村集体1.5亩（0.1公顷）的国有土地指标，而且政府还要帮忙将这1.5亩（0.1公顷）的土地转为国有土地供集体开发；另外一种是对于那些未征用的集体用地，一般也是由村集体在早期的时候自行开发。

与政府主导的工业园区不同，村级工业园区的土地产值很低，成为制约顺德进一步发展的重要因素。由于政府收储的土地基本用完，村级工业园区的升级改造成为当时顺德政府的“头号工程”^[1]。

《湖社科》文对顺德留用地制度的演化进行了更细致的梳理。1990年代后期，顺德的乡镇企业已经完成了民营化改造，正在步入一个新的高速发展时期，对于征地的需求也越来越大。因此，为了更快推进征地工作，顺德政府只好向村庄社会妥协，采取“留地安置”的方法，即每向农民征一块地，就返还给农民一定比例的土地供农民进行开发。通过考察顺德“留地安置”政策的变迁，我们可以看到村庄社会力量在土地开发过程中的嵌入日益强化，社会与国家的博弈日益强烈。

2001年开始，顺德明确规定在征地过程中实行留地安置政策，分别按征（用）地量的10%和5%提留给村（包括村改居）、镇（街道）集体经济组织做发展留用地，留用地的用途根据征（使）用土地的用途确定。留地单位需要自行缴纳税费，然后在政府的协助下完成留用地的办证。

实际上，在顺德出台统一的留地安置政策之前，1990~1995年，作为核心区的容奇镇、桂洲镇已经开始试点留地安置，采取的是“征七留三”；至1996年，因为留地安置不符合国家政策，这个试点就被取消了。至2006年，村集体要求更高比例的留地安置，最终达成的方案是，政府每征收10亩地，给村集体留置1.5亩地，村集体依然是在政府的协助下办证，但是办证费用改由政府出^[2]。

利用这些留用地，顺德村集体的土地开发主要有三种形态。第一种形态是村集体未将留用地转为国有土地，直接租赁（或者盖了厂房再租赁），从而进行工业生产。第二种形态是村集体将留用地转为国有土地，并出让进行工业生产。村级工业园区主要就是在这两种开发形态的基础之上形成的，构成了顺德整体产业生态的重要一环。第三种形态是村集体将留用地转为国有土地，并出让进行商住开发。这是近年来颇受村民欢迎的一种土地开发形态，因为商住用地的出让价格极高，农民可以一次性获得巨额收入。

总体而言，受制于各种规划限制和办证成本，大量的留用地依然保持集体性质，并以“租地模式”的土地开发形态存在。正是从这个意义上讲，顺德因为强有力的社会结构以及在此基础上形成的“土地是农民自己的”地权观念，形塑了“租地模式”与“征地模式”并存的土地开发形态^[3]。

三、“苦”留用地制度久矣

实际上，在顺德，以“租地模式”为基础的村级工业园区在工业用地层面一直占有一半以上的比例。1984~1991年，顺德的工业用地总规模为1405.20h㎡，其中村级工业用地占68.28%；1992年开始，顺德开展了企业转制、土地股份制等产权制度为核心的综合改革，在此基础上掀起了开发区建设热潮，1992~1998年，顺德的国家级和镇级工业区用地分别增加了124.29h㎡和1073.44h㎡，而村级工业用地面积则增加了4011.22h㎡^[4]。

通过调研我才发现，珠三角地方城市“苦”留用地制度久矣。尤其是当那些留用地逐渐转化为土豆般独立而分散的村级工业园之后，对当地产业转型升级构成了直接的制约，很多地方政府都恨不得抹平留用地制度。佛山市政府就明确规定，2018年之后的征地不再实行留地安置，但是这也导致农民更不愿意土地被征收。

因此，在新一轮的土地开发中（尤其是三旧改造项目），出现了一种新的“租地模式”，即政府通过国资公司以一定年限将集体土地租赁过来，由国资公司直接投融资进行土地开发，租赁期间，政府向村集体缴纳租金，租赁期满，所有开发的物业返还给村集体。例如德龙工业区，就是顺德的国资公司直接找村里租地，建厂房出租，给村民租金，30年后将所有物业归还给集体。

由此可见，在顺德农村及其所在的珠三角地区的工业化进程中，村集体始终掌握着集体建设用地，村庄社会深深嵌入其中并形塑了当前的土地开发（包括首次开发和再开发）形态^[5]。

2018年我们在顺德调研的时候，某街道土地发展中心的负责同志跟我们讲述了一个有关留用地的典型案例：

“NF大学项目的征地，征了一大片，政府要修一条路，农民不愿意，因为农民说不行就不行，因为留用地还没有兑现，我们还没有分钱。现在留用地已经办好了，他说没分钱，所以不给用。

他们的意思是把留用地卖掉分钱之后才给修路。我们也想强制动工，但是政府怕引起更大的社会稳定问题，因为后续还有不少项目要推进，所以也不敢强制。其实政府已经一让再让了，忍得不得了了，忍得我们的问责亮红灯都一排红灯过了。两年了，我们的领导都因此换了两拨。

昨天跟股份社理事长下了最后通牒，如果再不同意，我们就把留用地卡住，没办法，你不跟我兑现，我政府也不跟你兑现啊，后来他同意了。农民还说原来选的留用地不够好，想要调换另一块地，我们说不行，他们说不是可以任意选择吗，我说为什么征你们的地，就是为了建学校，我不能把学校的建设用地给你做留用地，那就乱套了。他们说不是啊，你们可以把学校搬到那边去啊，反正你还没建。还有人说，我当时没有投票同意这个方案，那你按份额把我的土地分给我吧。”

四、重新定位和变革留用地制度

那次调研之后，我深刻意识到，强大的留用地制度很可能会对当前的经济社会转型构成消极影响，这是我在十年前的时候根本没有意识到的。

正是基于这种新的认知，我在《北工大》文中提出了与十年前完全不同的建议方案，即，改革征地补偿制度，不再给村集体留用地。珠三角的征地制度有一个普遍的特点，即征地后给村集体留用土地供其自行开发。通过留用地开发，将土地出租给中小企业经营，集体获得相应的经济收入。随着产业结构的调整，这些小而散的企业已经很难适应经济发展的需要，但是政府也不容易清退，因为它们支付的租金虽然不高，毕竟也是集体收入的主要来源。

为了更好地推进村级工业园区改造，避免因为土地开发再次形成复杂的利益格局，同时也为了切实提升集体的经济收入水平，政府应当尽快开展征地补偿制度改革，征地补偿的内容不应包括留地安置，而应以社保、物业、货币等方式进行安置。尤其是物业安置，将来应该成为保障被征地村庄集体经济收入的主要方式，而且在产业的升级改造和物业的专业化统一经营的支持下，物业收入将好于原来集体在留置地的租金收入。

当然，从我目前的观点来看，2021年的认知实际上也不够彻底。某种程度上讲，当时的观点虽然对留用地制度进行了反思，但是以物业安置作为替代品，本质上也是一种妥协。

根据最近这几年的调研和思考，我认为对农民发展的支持应当坚持三个原则：一是强调个人的努力和奋斗；二是营造更好的市场环境；三是提供更合理的社会保障制度。留用地制度以及附着在这个制度上的各种福利，跟上面所讲的三个原则几乎都是冲突的。问题是，留用地制度在很多地方已经生根发芽并产生广泛的经济社会影响，如何重新定位和变革这项制度，亟需开展研究。

虽然这几篇文章都涉及留用地制度的变迁和影响，但毕竟不是专题性的研究，还存在巨大的研究空间。总结来说，这几篇文章的关键信息包括以下几个方面：

1）珠三角是留用地制度广泛应用的所在，厦门市、浙江省也有应用；

2）珠三角村庄社会力量在土地开发过程中的嵌入非常深，社会与国家的博弈日益剧烈；

3）留用地及村级工业园对当前的产业转型构成明显的消极影响。当然，激进的村级工业园改造也有很大的问题；

4）留用地制度在很大程度上形塑了珠三角的土地开发模式和产业发展形态，也塑造了地方政府复杂的治理行为。

上述这些信息很重要，但是对于回答上篇评论开头提到的六个问题，还远远不够。接下来，我将尝试研究留用地制度是如何生产出来的，该项制度在多大范围内被应用及其背后的运行逻辑。

参考文献

[1] 林辉煌，陈静. 初始产业形态与土地开发模式——以珠三角地区为例 [J]. 北京工业大学学报(社会科学版)， 2021， 21 (02): 39-50.

[2][3][4][5] 林辉煌. 农村工业化进程中的土地开发模式研究——佛山顺德区与苏州相城区的比较 [J]. 湖北社会科学， 2021， (01): 47-58.

本文来自微信公众号：行业研习 （ID：hangyeyanxi），作者：林辉煌（华南理工大学公共政策研究院研究员），编辑：爱唱歌的懒羊羊