重新理解粮食安全

一、粮食安全

从2022年中央一号文件提出“牢牢守住保障国家粮食安全和不发生规模性返贫两条底线”开始，粮食安全成为每年一号文件的焦点。2020年一号文件将粮食安全的议题放在第三节“保障重要农产品有效供给和促进农民持续增收”的第一小节“稳定粮食生产”；2021年也是放在第三节，“加快推进农业现代化”的第一小节“提升粮食和重要农产品供给保障能力”；2022年将“保障国家粮食安全”作为底线写在序言中，同时在第一节“全力抓好粮食生产和重要农产品供给”的第一小节“稳定全年粮食播种面积和产量”进行详细论述；2023年的写法跟2022年基本类似。

从今年的一号文件《中共中央国务院关于学习运用“千村示范、万村整治”工程经验有力有效推进乡村全面振兴的意见》（以下简称《意见》）来看，国家对粮食安全的重视程度进一步提高，不仅继续在序言中提出“确保国家粮食安全”的底线，而且直接将“确保国家粮食安全”作为第一节的标题，涵盖抓好粮食和重要农产品生产、严格落实耕地保护制度、加强农业基础设施建设、强化农业科技支撑、构建现代农业经营体系、增强粮食和重要农产品调控能力、持续深化食物节约各项行动等七个方面的内容。

《意见》提出，“稳定粮食播种面积，把粮食增产的重心放到大面积提高单产上”“实施粮食单产提升工程，集成推广良田良种良机良法”。把重心放在提高单产上，这个提法非常重要。2021年和2022年的一号文件只是提到“稳定面积、提高单产”，2023年除了强调“稳定面积”，开始提“主攻单产”，尤其提到要实施玉米单产提升工程。今年对提高单产显然更为重视，要求“大面积”提高单产，实施“粮食”单产提升，而不仅仅是玉米单产提升。

把重心放在提高单产上面，这是农业现代化的基本要求。在土地资源日益稀缺的情况下，经济社会的高质量发展将主要依赖土地利用效率而不是土地利用面积。要提高土地利用效率，尤其是农业用地的利用效率，需要“强化科技和改革双轮驱动”。因此，政府在履行粮食安全责任的时候，要把更多的精力聚焦于通过“集成推广良田良种良机良法”来提升粮食单产。

提高粮食单产的任务，主要在大规模的高标准农田，因此《意见》提出“优先把东北黑土地区、平原地区、具备水利灌溉条件地区的耕地建成高标准农田”。要意识到，高标准农田承担着中国粮食安全的主要责任，最重要的涉农资源和技术支持政策应当往这些地方倾斜。至于耕地碎片化程度高的地区，尤其是山区，粮食生产的定位主要在于满足留守人口的基本口粮，只要具备基本的农业基础设施，并不需要大费周章、大花钱财将这些农田改造为高标准农田。

在2022年全国两会上，总书记强调要树立大食物观之后，2023年和今年的中央一号文件都专门讲到大食物观。在我看来，这是对一直以来的耕地数量焦虑症的一种缓解。《意见》提出，“树立大农业观、大食物观，多渠道拓展食物来源，探索构建大食物监测统计体系”，要向海洋要粮食，向森林要粮食，而不仅仅只从耕地上要粮食。换言之，我们需要重新审视传统的农地-粮食关系，减少过分的耕地数量焦虑。

除了稳面积、提单产、扩食源，在保障粮食安全这项工作中，我们还需要降损耗。只有一方面开源，一方面节流，才能真正确保粮食安全。《意见》提出，“推进全链条节粮减损，健全常态化、长效化工作机制”“挖掘粮食机收减损潜力，推广散粮运输和储粮新型装具”“大力提倡健康饮食，健全部门监管、行业自律、社会监督相结合的监管体系，坚决制止餐饮浪费行为”。如果能够最大限度降低粮食损耗，那么耕地所承载的压力就会小很多。

小结一下，粮食安全战略要摆脱传统的耕地-粮食这种单维的思考模式和政策路径，而要建立稳面积、提单产、扩食源、降损耗的多维思考模式和政策路径。

二、统筹发展

关于粮食安全，我认为另外一个非常重要的议题就是基于县域分类的错位发展，让最适合生产粮食、最有可能提升单产的耕地去生产粮食，主要就是产粮大县。这一点，《意见》没有涉及，只是提到“因地制宜推进撂荒地利用，宜粮则粮、宜经则经”。

从调研经验来看，一些发达地区常年发展工业，早前优质的耕地已经工业化、城市化，剩下的土地实际上也不适合种粮食，要么土地碎片化，要么受到工业污染。像这些地区，是不是可以弱化甚至免于考核粮食生产的任务呢？当然，农地农用的原则是要坚持的，但是不一定要种粮食，也可以种其他经济作物或进行养殖；具体从事什么农业生产，就由当地农民自行决定，省得折腾地方政府和农民。

当然，这也就意味着产粮大县的种粮压力会更大，更没有机会去发展工商业，从而导致地方财政更加困难，造成基础设施建设和公共服务供给的不足。从这个意义上讲，产业的错位发展，需要更加强有力的城乡区域统筹发展，通过财政等制度设计，实现发达地区对欠发达地区的横向转移支付。

在这方面，《意见》提到了几个重要的举措。

第一，探索建立粮食产销区省际横向利益补偿机制，深化多渠道产销协作。目前，国家对粮食主产区的利益补偿主要是纵向的财政转移，显然没有达到理想的效果。这次提出在粮食产销区之间进行省级横向利益补偿，是一项非常重要的探索，表明了国家对地区经济分工和通过省际统筹实现共同富裕的制度设计。

第二，优先把东北黑土地区、平原地区、具备水利灌溉条件地区的耕地建成高标准农田，适当提高中央和省级投资补助水平，取消各地对产粮大县资金配套要求。取消对产粮大县资金配套的要求，实际上就是由中央和省级来承担在产粮大县建设高标准农田的成本。这就意味着，高标准农田是中央和省的高标准农田，产粮大县是中央和省的产粮大县，它们都具有全省公共品乃至全国公共品的属性。

第三，推动建立欠发达地区常态化帮扶机制。产粮大县、产粮大省大多都是欠发达地区，通过建立常态化的帮扶机制，实现全国发展一盘棋，这是中国走向统筹型现代化的必由之路。如果我们能做到不论在工商业发达地区，还是在农业发达地区，都能够享受大致公平且可持续的教育、医疗、养老、住房等公共服务，那或许距离中国式现代化的实现也就不远了。

本文来自微信公众号：行业研习 （ID：hangyeyanxi），作者：林辉煌（华南理工大学公共政策研究院研究员），编辑：多点西兰花