做好8400万人的职业保障，仅靠行政手段还不够

本文来自微信公众号：经济观察报 （ID：eeo-com-cn），作者：郭晓菁（上海金融与法律研究院研究员），题图来自：视觉中国

近日，人力资源和社会保障部发布《新就业形态劳动者休息和劳动报酬权益保障指引》《新就业形态劳动者劳动规则公示指引》《新就业形态劳动者权益维护服务指南》（以下简称“两个指引和一个指南”），对新就业形态劳动者的工作休息、劳动报酬、劳动纠纷等内容作了相关指引性规定，旨在为企业用工提供指导和服务，更好维护新就业形态劳动者权益。

将从事平台发布的网络约车、网络送餐、快递物流、家政服务等工作任务的新就业形态劳动者纳入最低工资和工资支付保障范围，是本次新规最受关注的亮点之一，体现了政策将就业市场所有劳动者纳入统一保护标准的努力。

近年来，互联网平台经济的快速发展创造了大量工作岗位，其灵活就业的形式引发了用工模式的深刻变革。据中华全国总工会第九次全国职工队伍状况调查，全国职工总数4.02亿人左右，其中新就业形态劳动者8400万人，占比约21%，已经成为职工队伍重要组成部分，在“稳就业”的背景下，新就业形态的“蓄水池”作用愈发突显。

然而，与此同时，争议之声也一直未断。这种以非标准就业为主的模式，意味着根据已有法律，从业人员大多难以和平台企业确立正式劳动关系，对用工管理、劳动保障等提出了新的挑战，相关法律法规亟待完善。

2020年全国两会期间，就有代表委员建议制定相关法律规范。2021年，人社部、国家发改委、交通运输部等多部门共同发布《关于维护新就业形态劳动保障权益的指导意见》（以下简称《意见》），这是国家层面首个系统规定新就业形态劳动者权益保障的政策文件。此后，针对外卖送餐员、快递员等重点群体的专项权益保障政策密集出台，新就业形态就此进入规范与制度建设阶段。

相较于《意见》较为原则性的规定，“两个指引和一个指南”在此基础上进一步细化，具备了更多的可操作性，例如首次引入“宽放时间”的概念，工作时间的计算应当将劳动者必要的在线等单、服务准备、生理需求等因素纳入考量。同时，针对劳动者达到连续最长接单时间和每日最长工作时间的情况，要求系统推送提示并在一段时间内停止派单，确保劳动者获得必要休息时间，避免过度劳动。

但新规在具体执行标准和实施细节上仍然存在一定泛化和模糊，例如“两个指引和一个指南”中虽然提供了新就业形态劳动者权益维护的渠道和方法，要求平台企业建立健全与劳动者的常态化沟通机制和劳动者申诉机制，但在维权具体操作流程、纠纷解决机制等方面有待于进一步的细化，在未来的实践中形成统一合理的标准。

实施难度和执行力度则是另一关键。新就业形态劳动者的工作性质多样，工作环境和条件差异大，同时，也可能出现就业者在多个平台、多个工种兼职的情况，如何确保每一位劳动者都能公平享受到这些政策的保护，仍是一大挑战。例如多个平台最长工作时长和休息时间如何计算，需要技术和制度的进一步成熟完善。同时，增加对劳动条件的保护，对平台企业而言可能意味着更高的用工成本，继而传导至两端的就业和消费市场，产生更为深远的影响。

本质上而言，“两个指引和一个指南”所针对的，是部分平台企业及其用工合作企业通过流量垄断等途径获取的不公平的定价优势，从而压低工资、延长工作时间、不合理地提高工作强度等损害劳动者合法权益的行为，对于市场中的这种无序状况，有必要用行政手段加以引导和监管。

不过，约束有其界限，仅通过行政手段无法直接解决市场发展本身的问题，比如行业普遍较低的工资水平、就业机会不足等。而且目前，法律并未明确限制劳动者主动兼职超过法定工作时间，以获取更多收入的行为。我们不能寄希望于通过发布政策文件就能解决一切社会问题，政策发布的根本目的，也不在于直接管制市场，而在于维护和引导一个竞争更加完善有序的市场，进而改善普通劳动者的处境。

本文来自微信公众号：经济观察报 （ID：eeo-com-cn），作者：郭晓菁（上海金融与法律研究院研究员）