监管平台经济的“尺与度”

有人认为，当下全球经济下行压力较大情况下，平台经济更受倚重，使其监管趋于宽松。这当然是一个现实的理由，但只是表象。

监管部门和社会大众对平台经济的包容程度，主要不是取决于其在国民经济中的占比和增长韧性，而是取决于它的创新阶段。人们对处于快速发展中的新事物往往具有更强的包容性，而一旦该事物稳定下来，则会注重解决发展过程中出现的问题。

比较全球平台经济监管历程可以发现，我国与美欧等国家和地区的监管周期基本一致，长期基调都是乐观的、积极的、包容审慎的，但包容审慎程度都经历了宽松、严格、制度规范三步。

2018年，Facebook（美国互联网公司Meta前身）曝出剑桥分析数据泄露事件，成为美欧强化数字平台反垄断的标志性事件，政府监管由宽松转向严格。

之后几年时间里，美欧均对谷歌、Facebook等大平台做出了多起高额罚款的裁决。但最近几年，随着全球反垄断的深入，各国政府越来越重视基础制度体系的规范性。

那么，近些年先松再紧、最后侧重基础制度的监管实践，是由什么决定的？当然，这不是监管部门的行政意志，更不是社会大众对平台经济舆情事件的关注，而是由事物自身的发展规律所决定的。

一、决定监管包容审慎程度的关键

在平台经济创新初期，新业态、新模式演变较快，平台企业、入驻企业、用户和个人等市场主体之间的契约环境不明晰、契约关系未充分形成。

面对不确定的未来，市场需求很难事先详细定义，只能在数字化的不断推进和使用过程中逐步迭代出来。

此时，平台企业需要更多授权，被赋予更大自主创新的权限，它们才能更好地创造性破坏。也就是说，宽松审慎的监管环境有利于平台经济在初始阶段快速发展。而且，新旧技术及其应用之间的持续斗争，会限制创新技术的使用。所以，平台经济发展初期的创新，并不能迅速扩散到一个行业内的所有企业。

这种情况下，一些看似不合理的契约关系，实际上起到了助推平台经济的重要力量。例如“二选一”等排他性规则促使平台拥有独家优质的买方或卖方资源，从而提高多边市场的网络外部性，帮助平台快速成长。

特别是，政府也是平台经济发展的直接推动者，电子政务和智慧城市等政府项目，可以为平台企业提供必要的服务规模，分摊了数字基础设施的固定成本和前期推广成本。

但随着平台经济创新发展趋缓，其引发的经济社会问题也日渐显露。

一方面，平台经济前景更加明晰，不需要给平台企业那么多授权。从国内外经验来看，平台经济的不确定性在开始阶段较高，后来逐渐降低。

另一方面，契约的不完全性开始由数字技术创新的窗口，变成平台损害入驻企业和用户利益的工具，需要针对性加强规范监管。

在平台经济初始阶段，不完全的契约环境在很大程度上，给平台企业从事技术和业态创新留足了余地。但随着技术和业态的成熟稳固，一些数字平台开始把精力用于“钻营”入驻企业和用户，试图利用大数据和算法从他们身上获取超额利润。

现实中，我们也发现，线上市场流通的部分商品或服务质量不高、价格也不低，这其中包含了粉丝经济等买卖双方的不理性定价等因素，也包括部分企业诱导和欺骗等不合规行为。

而且，随着平台经济的发展，由于正式制度的缺失，平台企业和用户之间形成了一些不合理的隐性契约。例如，一些假冒伪劣仿制产品因低价而被部分消费者青睐，这种商业欺骗已成为“周瑜打黄盖，一个愿打一个愿挨”的隐性契约。

此时，尽管平台依然有原始的、基础性的技术创新，但创新速度明显下降，且对经济社会的负面冲击明显上升。

政府对于那些已经显而易见的经济社会问题，不能置若罔闻，需要针对性做出监管。例如，短视频摆拍博同情骗流量、社会事件引发网民非理性的群体行为（如网络暴力）、虚拟数字人的著作权认定等，亟待加强规范监管。

当平台经济创新趋缓、市场不确定性降低、各方面契约关系趋于稳定之后，更加需要政府对出现的各种问题提供制度性补救，建立基础性的制度框架，以维系平台经济公平竞争秩序，并在通用技术、公共设施、标准化等方面发挥更大作用。

长期看，平台经济仍然比传统经济更具不确定性，契约也更不明晰，创新性更强，所以仍需采取包容审慎监管，但对已经出现的问题要加强规范。

当然，平台经济在某些领域不断成熟的同时，又会在一些新领域引发不确定性，这些新领域依然要尽量保持契约的不完全性，赋予企业自主探索的权力。例如，以ChatGPT为代表的生成式人工智能、自动驾驶等领域仍需更加包容审慎的发展环境。

值得注意的是，日渐成熟的业务和孕育孵化的新业态、新模式，在企业发展方向、面临的契约环境、政府监管等方面都有明显区别。

由于契约完备性存在差异，不断孵化的新业态、新模式与日渐成熟的业务，面临的权力关系有明显区别，前者仍在快速变化中，而后者趋于稳定。例如，阿里巴巴正在将成熟稳定的业务剥离并独立运营，而将创新业务留在总部以引领企业整体发展。2023年3月，阿里巴巴拆分为淘宝天猫、阿里云等6大业务集团，各业务集团相对独立运营。而阿里巴巴集团作为总部主要有两个职能：一是支撑协调各业务集团发展；二是成为新技术的发现者和推动者，创新业务孵化的大本营。

二、优化平台经济监管的策略

在实践中，如何准确把握平台经济的总体创新阶段、不同技术领域的创新前景以及同一企业不同业务板块的创新水平，从而作出不同的监管策略，具有一定的难度。

美国采取的是折中策略，在立法、司法裁判、行政执行的漫长过程中，政府、法院、平台企业、社会大众多方参与角力，互相博弈，达到一个各利益群体都能接受的均衡结果。

也就是说，美国监管的执行效率较低，但这个低效却为企业适应最新规则提供了缓冲时间，在长期诉讼过程中不断自我整改，降低了市场冲击，为企业自发的原始创新留下了大量空间。

欧洲则更侧重规则制定，前瞻性推演猜测平台经济可能的创新内容及其可能带来的经济社会问题，并提供各种细化的规则、规范和标准。可见，欧洲监管政策的包容性相对低一点。但平台企业一旦步入正轨，就可以依据规则合理合法地积累数据、做大市场，有利于平台企业发挥后发优势。

中国与美欧不同，发展环境更加宽松，行政效率高于美国，基础规则的体系性弱于欧洲，从而对平台企业创新初期、成熟期及细化领域长期创新均有利，但仍需在基础规则上予以强化。

第一，加快推出并细化平台经济规范发展的基础性制度。建立数字经济时代的新社会契约，健全市场准入制度、公平竞争审查机制、平台经济公平竞争监管制度等基础性制度。

通过优化线上营商环境和线上市场体系建设，对平台经济发展中可能出现的一些问题，进行事前的规范性引导，如完善平台佣金收费机制和算法规则，降低契约的不完全程度。政府与平台建立合作关系，平台要主动帮助政府了解技术趋势和有效治理的方法，政府基于此制定更好的规制政策，更好地促进平台经济规范发展。

第二，在平台监管上更多引入市场竞争机制。我国平台经济制度建构的首要问题，应该是理顺平台与市场的关系，在平台上模仿市场竞争机制，以此强化数字生态所有参与者契约关系的市场竞争性。

这包括：鼓励平台间的竞争，以遏制平台所代表的权力集中化趋势；倡导平台与入驻企业之间的竞争，企业可以“用脚投票”自由切换平台服务商；加大企业与企业之间的竞争，严厉打击组织专业团队、利用网络软文、网络红人、知名博主、直播带货等方式进行“刷单炒信”、虚假宣传等不正当竞争行为。

第三，提高数据和算法的开放性、公平性。全面加强数据开放利用，推进数据开放利用技术和安全标准体系建设，建立健全数据交易管理制度。更多依靠机器学习等先进算法来监督平台经济，洞察那些微妙而隐蔽的反竞争行为。对平台提供数字服务的算法加强管理，对劳动者权益保障、消费者保护、科技产品向善等做出细化规定。

培育一批数字化可信服务商，开发和推广一批数字化产品和服务，为中小企业的数字化转型，搭建起完善的生态伙伴体系。调整现有社保制度，建立起适应数字经济发展的劳动者权益保护网。有效保障每一个人的数字资产权利，有机会一定要能够参与数字资本收益的分配，防止数字资产的独占，尤其是防止提供超级数字平台的科技“巨兽”对数字资产的滥用、操控与垄断。

本文来自微信公众号：经济观察报 （ID：eeo-com-cn），作者：刘诚（中国社会科学院财经战略研究院副研究员）