本文以日本结合大城市人口疏散、老年宜居环境建设和城市更新推出的“生涯活跃街区”政策为研究对象。首先，探索该政策的含义和背景，明确政策定位及该政策指导下的老年宜居环境建设内容，通过研究该政策建设指导意见的变化，讨论政策实施的困境及原因；其次，从引人策略、留人策略及建城策略三个方面分类总结该政策在日本中小城市的具体实施路径；最后，通过讨论该政策执行过程中的阻碍和经验，为我国老年宜居环境建设视角下的中小城市更新路径提供启示。本文刊于《新建筑》2023年第6期（总第211期），来自微信公众号：新建筑（ID：xinjianzhu1983），作者：初楚、周燕珉（清华大学建筑学院），编辑：朱晨、方盈，原文标题：《NA专栏｜初楚 周燕珉｜日本“生涯活跃街区”政策指导下的中小城市更新策略——基于老年宜居环境建设视角》，题图来源：视觉中国我国2021年发布的“十四五”规划纲要中提出，要实施城市更新行动，建设宜居城市，提升城市人居环境质量、城市竞争力，将建设重点转变为提升城市品质为主的存量改造，解决城市的可持续发展问题。纵观我国城市发展现状，有关调研显示中小城市与北京等一线大城市的情况存在区别。由于受到一线大城市人口“虹吸”及自身城市产业结构转型的影响，部分中小城市难以吸引和留住年轻人，从而导致人口老龄化与城市空心化问题，城市发展失去活力。基于以上情况，近期我国部分中小城市通过引资营建康养小镇或大型养老社区的方式，促进康养产业的发展，带动城市更新。通过资料查询和实地调研发现，这类康养或养老项目都有布局上远离城市中心区、构成上以住宅为主的特点，大型养老社区又基本以封闭住区的方式呈现。因此，可以预见这类项目发展基本依赖项目本身的运营能力，容易与附近城市的生产生活脱节，小镇或社区居民的生活被隔离在城市之外，易形成老年人聚集的孤岛。在此背景下，如何长期保证老年人的生活质量，维持中小城市康养产业的稳定，促进城市的可持续发展，是一个值得深入研究的课题。日本在中小城市的老年宜居环境建设方面有丰富经验。本文通过研究日本结合大城市人口疏散、老年宜居环境建设和城市更新推出的“生涯活跃街区”政策，分析其内涵并归纳该政策在日本中小城市的实施策略，讨论政策执行过程中面临的阻碍及可参考的经验，以期为我国中小城市老年宜居环境的建设路径提供参考。一、生涯活跃街区政策的背景1.1生涯活跃街区政策的含义 “生涯活跃街区”政策是日本推动实施的以人口移居为目标的城市街区规划建设政策。该政策于2015年提出，经过多轮修订后于2022年3月推出了建设指南。通过查询政策推出的相关背景资料发现，生涯活跃街区最初来源于日本企业借鉴美国持续照料退休社区（通常简称为“CCRC模式”）所推出的老年人居住社区项目，例如yuima～ru那须。这类项目通常在郊外集中建设老年人住宅和配套服务设施，由于其保证了入住老年人的日常生活基本实现闭环，且具有一定的安全性和舒适性，因而在日本得到了一定程度的推广。但从人口流动趋势分析其对城市发展的影响，日本从20世纪60年代经济高速增长期开始，大城市持续的人口“虹吸”作用造成了中小城市空置住宅增多的问题逐渐严重，发展至今，部分中小城市已经无法维持正常运转。因此，CCRC模式虽然为部分老年人提供了适宜的居住环境，但并不足以解决日本中小城市发展面临的困境。▲ 日本人口流动趋势在此背景下，日本参考并保留了美国CCRC模式中“老年人移居”“提供宜居环境”等规划目标，结合日本城市发展的实际需求，从城市更新的角度提出了“生涯活跃街区”政策（最初被称为日本版CCRC），并结合日本其他部门的相关政策形成地域一体化的城市更新方案。除了美国CCRC模式提供的健康、医疗、照护功能和居住功能以外，日本生涯活跃街区政策着重关注低龄活力老年人对养老生活的需求，并探讨这部分老年人可继续贡献社会价值的方面，额外增加了社区交流、社会参加和多代共创的功能，并强调和当地资源优势的紧密联系。因而该政策采用了“生涯活跃街区”这个名称，即建设让居民“生涯”都能一直“活跃”地生活的“街区”。▲ 日本生涯活跃街区功能示意1.2支持生涯活跃街区政策落地的日本社会背景1.2.1大城市医疗介护系统供需不平衡日本大城市普遍具备比较完善的公共服务设施，因而老年人可享受的服务种类多，特别是大城市因其优质的医疗资源较中小城市更易吸引老年人居住和养老。有关老年人口规模的预测研究表明，东京都及其周围的一都三县75岁以上老年人的增加概率在日本国内排在前列。但在医疗介护设施的规划建设上，大城市的建设费用和中小城市相比居高不下，有研究显示东京都的介护建设费用是秋田县的2倍。可以预测，以东京都为首的大城市内的医疗介护系统未来极有可能面临供需不平衡的问题。如何有效疏解老年人口是日本大城市近期的主要议题。▲ 日本城市75岁以上老年人口增加预测1.2.2大城市老年人对移居持有一定意愿日本内阁府在2014年对东京都居民进行了关于今后移居需求的调研。结果显示，50岁以上的男性中过半数、女性中超过1/3有意愿未来移居到其他城市养老，以期能过上比现在更健康、更有活力的生活。促使他们产生移居想法的理由主要有“回自己家乡”“想享受慢生活”等，可以看出日本老年人也同样有“落叶归根”的夙愿。有移居需求的人中，部分在东京都工作，希望退休后回到家乡附近的其他城市居住养老；还有部分在东京都出生长大，但希望去中小城市居住养老。但调研反映出这两类有移居需求的人常常无法及时获取移居信息，故需要向其提供获取移居信息的途径。1.2.3中小城市医疗自给率相对充裕及从希望“引资”转变成“引人”日本医疗介护资源分布评估显示，日本大城市医疗介护资源的人均充实度较低但中小城市相对较高，因而理论上中小城市有能力承担一部分从大城市溢出的医疗介护压力。另外，由于人口减少，中小城市的其他资源例如旅游、文化、教育等，也面临着无法维持良好运转的问题，因而增加常住人口是当下日本中小城市重点推进的工作。▲ 日本城市医疗自给率分析从以上内容可以看出，推出生涯活跃街区政策的动机是将人口从大城市迁移到中小城市，以此带动中小城市更新、维持产业运营平衡、解决城市空心化及吸引力下降的问题。二、日本生涯活跃街区政策的内涵2.1政策定位2014年日本内阁府提出了“地方创生”的基本国策，主要目的是修正人口向东京等大城市过度集中的问题，确保中小城市的可持续发展，并制定了名为“街区·人·工作创生法”的法律对地方创生的整体方向进行指导定位。基于此，日本政府推出了5年一期的“街区·人·工作创生综合战略”，并从2015年开始实施，“生涯活跃街区”政策是第一期（2015~2019年）“创造人口向地方流动的途径”目标中的一部分。实施细则由日本城市更新的上位法律——“地域再生法”提出。日本在2016年4月对地域再生法进行修订，将生涯活跃街区政策正式纳入该法律条文，以推动生涯活跃街区的制度化建设。基于该法律，地方政府制定各自的地域再生制度，同时依据地方实际情况制定生涯活跃街区的具体实施内容。此外，具体实施内容还需要配合国家其他部门的政策进行制定。例如，涉及新建老年住宅的部分需要与国土交通省的“附带服务的高龄者住宅”相关政策衔接；涉及介护服务需要与厚生劳动省提出的“地域包括支援系统”衔接；涉及支持老年人再学习及就业的部分则需要与文部科学省提出的老年人再教育支持政策衔接，等等。从上位法律及具体实施内容可以看出，生涯活跃街区政策采用多层级组合的模式，涉及老年人生活环境建设的多方面，力求提供完整的适老化生活圈，使老年人可以过上独立自主和健康积极的养老生活。2.2老年宜居环境建设内容在上位法律的支持下，日本生涯活跃街区政策中老年宜居环境建设主要朝老年住宅建设、打造老年人生活圈等方向展开。在老年住宅建设方面，该政策推荐重点采用租赁住宅的形式，尽量降低对移居者的门槛要求（此前移居者需为富裕阶层），放宽入住条件，同时这一形式也方便经营管理，对维持城市人口年龄结构的动态平衡有一定的积极作用。在打造老年人生活圈方面，则注重帮助移居者融入当地社会，突出介护预防、生涯学习、参与社会活动和参与街区建设运营几个方面。政策也明确提出生涯活跃街区和老年人照料设施的区别，即前者是主动参与活动，以预防型为主，后者是被动接受服务，以应对型为主。本研究还发现，该政策强调移居者都要有自己的“角色”和“职责”，以帮助街区良好运转。▲ 从入住者和运营者视角看租赁住宅和持有住宅的区别▲ 老年人照料设施和生涯活跃街区在三个维度的区别▲ 生涯活跃街区中老年人的活动内容2.3政策优化2.3.1建设指导意见的多次修订为帮助各地政府顺利推出各自的生涯活跃街区方案并落地，日本内阁府于2015年8月制定了建设指导意见，以推动各城市掌握出台生涯活跃街区相关规划方法，并先后4次对指导意见进行了修订。通过对修订内容进行梳理，本研究发现政策出台的5点特征。▲ 第一版和第四版建设指导意见的区别（1）目标对象群体逐渐扩大。政策推出初期（第一版）主要面向东京都等大城市65岁以上的老年人，第二版将对象年龄降低到50岁及以上的人群，第三版进一步调整为“中老年人”，而现行版（第四版）则取消了“解决东京圈老龄化问题”的关键词，将目标对象转变为多群体。（2）政策之间的衔接性不断加强。例如，第二版增加了厚生劳动省关于居家医疗及推动延长健康寿命项目的内容，也增加了在环境建设中使用机器人和导入智能化部分的政策支持。第四版着重强调了和“地域包括支援系统”的联系。（3）始终强调维护中小城市人口构成稳定的重要性。4版手册都先后强调了需要在移居者入住前充分了解入住意愿、健康状态和入住需求，并提供短时间试住方案以帮助老年人确定移居意愿。（4）始终强调开发老年人的能动性 例如，爱知县丰田市推出了老年人特长登记制度，让移居的老年人能够很好地利用自己的“技能”和“智慧”，接受地区福利机构、老年人俱乐部、学校等的委托开展活动。现行版（第四版）强调了增加移居者地域主人公的意识，通过自助、互助、共助、公助的方式，让老年人除了作为服务的接受者外，也可以成为服务的提供者。例如为有需要的邻居提供日常看护、物品代购等工作，互帮互助。（5）始终强调注重中小城市的特殊性。不断发掘中小城市的特色和需求，进而推出个性化生涯活跃街区方案。2.3.2实践困境和改善策略上述指导意见内容不断迭代的主要原因是生涯活跃街区政策采用了PDCA（Plan-Do-Check-Act）工作流程，当地政府会定期收集、整理并分析相关方对于政策执行情况的反馈，进而及时修改建设指导意见。本研究统计发现，前3版建设指导意见的执行效果不佳，主要原因可以总结为以下几个方面：（1）政策对象的局限，部分实施主体认为“年轻育龄人群的移居更易激发中小城市就业岗位的增加，该政策重点针对低龄活力老年人的理由不明确”；（2）政策定位易被误读，该政策初期定位中“促进人口向地方流动”及“解决东京圈老年人口占比较大”两点，易被误解成“把大都市的老年人扔到地方”“将东京圈的老龄化问题转嫁给中小城市”；（3）执行方式不明，由于政策涉及老年人的居住、生活、福祉等各个方面，不同政府部门之间的权属复杂，在真正执行过程中“无法实现各个部门的信息共享，因而较难高效协同合作”，另外政策希望帮助老年人融入当地社会，但未具体指导“应如何开展与当地居民之间的交流”；（4）企业联动困难，由于该政策涉及的多方面都需要企业参与，但未说明“企业可参与的方式和权责”。基于上述原因，部分中小城市对这个政策能否切实提高老年人生活质量存疑，故参与积极性不高。▲ PDCA工作流程因此，“街区·人·工作创生综合战略”的第二期（2020~2024年）将生涯活跃街区政策的主要对象从大城市老年人调整为当地居民及希望在当地就业或生活的外地居民，并指明从“活跃·工作”“交流·居场所”“居住”“健康”几个方面开展宜居环境建设相关工作，强调及时公布相关信息和加强企业联动。可以看出，该政策现阶段注重由目标人群带来的大城市和中小城市的人口循环，而不是仅关注大城市人口疏散问题。三、老年宜居环境建设视角下日本中小城市更新策略总结3.1评估城市的发展目标日本内阁府在2022年3月推出的建设指南中建议使用“搭积木”的方式发掘城市个性化需求、明确实施路径。该方式主要由发现问题、事业构想和资源活用三个部分构成，通过不同部门主导配合搭建“积木”，最终形成该城市个性化的生涯活跃街区模型。该方式强调“谁”主动行动（承担主体）和“如何”组合积木，在工作推进过程中应有意识地发掘可培养的相关主体，以确保行动的可执行性。▲ 以“搭积木”的方式评估生涯活跃街区的发展方向3.2因地制宜的实施策略下文以日本获得国家审批并由内阁府公布通过的52个生涯活跃街区城市项目为研究对象，归纳统计这些城市项目基于生涯活跃街区政策提出的规划策略，从引人策略、留人策略、建城策略三个角度进行信息提取和分析，旨在明确该政策指导下老年人宜居环境建设的具体手法。3.2.1引人策略：政策宣传和城市合作（1）在大城市进行移居目标城市的形象和移居政策宣传。北海道东川町、福岛县伊达市、山梨县都留市等5个城市于2019年在东京都的东京站旁共同开设生涯活跃“colorful窗口”，方便居民了解移居政策等内容。与此同时，山梨县都留市在当地市政府旁也设置了移居定居咨询中心，方便其他城市居民更便捷地探访该地和了解移居信息。静冈县静冈市等城市也在东京内开展静冈市交流会等活动，利用官方网站、自媒体、广告等方式宣传城市的移居政策。（2）不同城市或区域间进行定向合作。东京都丰岛区和埼玉县秩父市利用轨道交通80 min可直达，两地为共同应对大城市人口过密化和中小城市人口减少的问题，联合推出了“双城居住”政策：在丰岛区上班的居民周末可以居住在秩父市，秩父市也面向丰岛区居民开设了附带服务的高龄者住宅等，并通过政策合作确保移居者在秩父市居住的同时可以继续使用丰岛区的福祉服务。除此之外，高知县为方便东京都等大城市居民更好地移居到该县内的中小城市生活，开发了“两阶段移居”政策：移居者可先移居到知名度较高的高知县首府高知市，居住期间可以在县内进一步考察，选择适合自己居住的下一级城市和地点，最终移居到目标城市生活。3.2.2留人策略：健康预防和工作机会（1）开设介护预防教室。高知县高知市关注到老年人因运动量少而导致肌肉流失的问题，开发了“活力百岁体操”运动项目，帮助老年人增加筋骨活动量，并由厚生劳动省对该体操进行推广普及。鸟取县南部町也定期在地区公民馆等公共场所开展该体操运动，此外考虑到该地老年人患糖尿病和肥胖症较多的问题，还开设药膳教室，并为预防糖尿病加重开发机能性食品等。静冈县南伊豆町则重点关注老年人运动量不足导致的摔倒、记忆力下降导致的健忘等问题，开设了“健足教室”“认知症预防教室”等帮助老年人形成运动习惯，尽量推迟其进入介护期的时间。（2）新建或改建移居住宅。除了上文提到的“双城居住”政策外，静冈县南伊豆町还将当地空置房屋改造成用于体验的移居住宅，为有移居意愿者提供体验性入住，进而促进定居。北海道东川町考虑到独居老年人和老年夫妇居住生活便利性的问题，在生活设施配套充足的地区配置老年住宅，在帮助老年人迁入的同时出台政策对其原住宅进行再利用，例如将原住宅改造，吸引青年家庭迁入，从而形成住宅的循环利用。（3）和当地大学等机构合作提供继续教育机会。静冈县藤枝市开设了藤枝市民大学，给移居者提供继续教育的机会。该大学以学习当地文化为主，同时也提供经营管理等方面的课程，老年人在接受教育后可以获得国家承认的学历证明。秋田县大馆市推出了“大馆版再教育”项目，从自然资源、社会资源、城市特色等方面推出特色教育课程；同时，邀请大馆当地的农民开设讲座，为退休后希望从事农业种植工作的人提供学习机会和技术支持。（4）开设银发人才中心。多数城市都开设了银发人才中心，通过提供多种工作岗位，有效利用老年人的技能和经验，促进其参与地区活动，避免其被孤立。例如，北海道江别市面向中老年人提供在社会服务设施或农场等地的实习和工作岗位，另外还在面包工坊、饭店等地点提供面向中老年人的工作岗位。（5）提供政策和土地支持创业。岩手县陆前高田市为可帮助当地城市建设的市民提供创业支持，特别是与当地特色水产业有关的项目。鹿儿岛县伊仙町选择和东京都的设计公司合作，通过创办设计分公司的方式为当地居民提供工作岗位。（6）充分开发利用当地城市资源。新潟县南鱼沼市拥有较为著名的冬季自然风光，因此该地方围绕冬季运动和登山开展生涯活跃街区相关规划，旨在吸引对这两种活动感兴趣的外地居民。同时，利用该地著名的大米品牌，从农业开发的角度吸引外地人投资及从事相关产业。3.2.3建城策略：生活网络和政企合作（1）因地制宜的多类型规划模式。现有项目的规划方式，从形式上可以归纳总结为区域复合型、集中新建街区型和高层独幢型三种。区域复合型即设定一个城市范围为一个生涯活跃街区，以建设老年住宅和交流中心为主，综合利用城市既有的硬件设施和软件服务，山梨县都留市即为此种类型。集中新建街区型则是依托某类设施或环境，集中建设复合功能的新街区，千叶县旭市即为在大型综合医院附近的原农地区域开发建设复合功能的新街区，配建商业及老年介护设施等。高层独幢型多被用于功能较完善的城市中心区，常建设成复合功能的高层建筑，如静冈县静冈市在市中心较繁华的地带建设的项目，高层部分设置了附带服务的高龄者公寓，低层部分配置了可与当地市民共享的商业设施。另外规划要求上，日本部分城市以小学的学区为基本规划单位，范围根据当地情况而定。由于生涯活跃街区政策更加强调了步行可达的生活圈范围，因而部分城市将规划范围设定在1 km以下，保证所有公共设施都步行可达。例如，北海道上士幌町对公共设施进行重新布局，使其分布在以市政府为中心、半径400 m的步行圈域范围内。▲ 生涯活跃街区建设方式的类型和案例上：区域复合型：山梨县都留市；中：集中新建街区型：千叶县旭市；下：高层独幢型：静冈县静冈市（2）建设交流据点。交流据点是几乎所有城市的重点建设内容。北海道上士幌町在既有图书馆旁新建生涯学习中心“wakka”，并在其中布置图书馆、儿童支援中心和高龄者生涯学习中心等，给老年人提供交流学习和代际交流的空间。爱媛县新居浜市利用废弃学校建设成生涯活跃街区据点设施“wakurie新居浜”，设置儿童活动区、学习区、交流活动区、运动区等，另外也开设特色课程提供给老年人。石川县轮岛市在附带服务的高龄者住宅旁设置了交流室，供移居者和当地居民进行交流。▲ 北海道上士幌町生涯学习中心wakka首层平面（3）完善公共交通网络。很多城市把完善公共交通网络设为重点内容。例如岩手县陆前高田市通过重新规划公共交通网络，加强观光游览地的公共交通流线，方便居民利用公共交通在当地观光。（4）与企业合作解决城市面临的发展问题。加强和企业合作也是部分城市主要推动的内容。例如静冈县藤枝市结合当地企业能力，给老年人提供再就业机会，帮助提高老年人社会参与度。鸟取县南部町完善吸引外部企业落户政策，希望通过引入首都圈等地的人才和企业，共同解决当地城市面临的问题。四、日本经验反思和对我国的启示4.1日本经验反思本研究通过对日本生涯活跃街区政策内涵的演进和具体实施策略进行研究分析，明确了该政策的核心是：在中小城市建设可供老年人积极健康生活的环境，吸引更多人来此定居，进而促进中小城市的可持续发展。在人口老龄化和中小城市收缩的背景下，该政策以优化老年人居住环境为目标进行中小城市更新，这种规划思路是我国当下值得参考的做法。研究分析发现，该政策虽然立足于推动人口的重新分布，但在具体执行上主要依托日本现有政策体系，因而对生涯活跃街区自身的建设成本和效果的评价具有很大局限性。例如，重新整合公共设施以保证步行可达的生活圈规划时，更多采用的是国土交通省提出的“立地适正化计划”措施，较难评价生涯活跃街区政策在这个环节的作用。但从具体开发方式上来看，生涯活跃街区类项目由于基本不牵涉某单一房地产项目的开发，具有较强的综合性，因而能够规避一定的投资建设风险。从维持城市稳定发展的角度上，该政策的经验值得我们借鉴。另外，通过对政策制定过程的分析可以看出，政策初期的指导方针更倾向于解决大城市老龄化率高的问题，与中小城市更有意愿直接吸纳年轻人定居之间形成了一定矛盾，导致该政策的初期目标与实际需求之间存在一定差异。a从及时优化政策内容以更契合城市发展需求的方面来看，该政策的这一工作模式值得学习。除此之外，通过对中小城市实际规划策略的研究发现，利用“双城居住”等方式让有移居意愿的居民充分了解要移居的中小城市情况是极其必要的。前述对东京都丰岛区民进行的移居意愿调查显示，即使是在丰岛区已经和秩父市进行了长期合作的前提下，丰岛区居民移居到秩父市的意愿仍并不强烈，导致移居热情较低的因素有“不是很了解秩父市的情况”“没有亲切感”“交通情况不好”“购物便捷性较低”“医疗充实性存疑”“就业机会较少”“人际交流有限”等。因此，增加地缘文化宣传、完善公共交通、完善医疗配套服务及增加地域就业机会是日本中小城市完善老年宜居环境建设的必要条件，这些居民反馈的意见和工作经验都值得我国参考。4.2对我国的启示我国人口流动趋势与日本相似，也是从中小城市向大城市单向迁移的模式。部分大城市已经意识到该模式可能带来公共资源难以支撑、医疗资源崩溃等问题，转而开始推动人口疏散的工作，但缺少跨城市合作来共同解决问题。而部分中小城市在城市更新和适老化建设过程中，缺少对当地社会情况和既有资源有针对性的具体分析，且在公共资源有限的前提下无法承接大城市的溢出人口。另外，在自然资源优渥的中小城市开发的康养项目，虽能提供一定的就业岗位，但在促进城市的可持续发展方面贡献性较弱。因此，日本结合大城市人口疏散、老年宜居环境建设和城市更新推出的“生涯活跃街区”政策，对我国上述社会问题的解决有一定借鉴意义。基于日本经验，本研究对我国中小城市基于建设老年宜居环境的城市更新路径提出以下几点建议。首先，中小城市应制定吸引人口流入的政策和建立城市间合作机制，并加以宣传。可参考日本高知县“两阶段移居”政策，例如地方中小城市与省会城市进行合作，让大城市居民可先暂时移居到省会城市适应后进而选择最终移居的地点。其次，应注重建设老年租赁住宅、开设介护预防教室等，建立符合老年人个人特长的再就业机制，注重培养老年人的主人公意识，帮助老年人从服务获取型的“养老”转变成利用特长型的“育老”，让他们在移居地也能维持与原居住地相同的居住习惯。再次，应评估中小城市的既有资源、完善城市公共交通网络、建立步行可达的生活圈、加强政企合作。在建设过程中应注重增加移居老年人相互交流及与当地居民交流的机会，促进移居老年人对当地城市文化的理解，从而形成归属感以更好地融入当地生活。最后，在中小城市可尝试建设中国版“生涯活跃街区”，促进中小城市的可持续发展，助力积极应对人口老龄化的国家发展战略。 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