“夹缝中的光”：城乡接合部的迷茫与憧憬

本文来自微信公众号：西泽研究院（ID：wendao-thinkers），作者：邓宇，标题图来自视觉中国，原标题《“夹缝中的光”：城乡接合部的迷茫与憧憬——从另一个视角看“城镇化”改革和户籍制度改革》

导语：

“ 从基层上看去，中国社会是乡土性的，是和乡土基层不完全相同的社会，而且是近百年来在东西方接触边缘上发生的一种很特殊的社会。那些被称为土头土脑的乡下人，才是中国社会基层。”

——费孝通《乡土中国·乡土本色》

目录：

一、乡土中国：城乡接合部的价值和功能

二、城镇化改革：城乡接合部的改革基因

三、“局外人”故事：城乡接合部的障碍和困境

四、城乡融合：城乡接合部的发展与憧憬

前言

在漫长的历史长河中，中华大地是一个繁荣的农耕文明，在农耕文明的征程中建立了地大物博，传播着伟大的文明，“丝绸之路”、“郑和下西洋”等等一直延续着农耕文明的光辉。正如费孝通先生所言，我们本质上仍然是乡土中国，具有浓郁的乡土本色。尽管时代变迁，城市化不可逆转，但回望乡土的宗族文化、宗祠、散落的古村落、乡绅自治等等无不彰显着这个国家的传统社会精神，文化的意义弥足珍贵。

图表1：2009~2018年我国城镇化率走势图（%） 

数据来源：国家统计局，2019年

城市化和城镇化或许只是现代化、工业化进程的一部分，而不是全部，城市人口的迁移、产业工人的聚集以及商业文化的繁荣无法抹去我们的乡土本色，小农经济、县域城市、城乡“二元”、“农民工”、“留守儿童”等等都是不可磨灭的底色。回首城镇化的历史车轮，不知碾碎了多少人的“乡土本色”，而在繁荣与喧嚣的背后却时刻在演绎回归乡愁、返璞归真、落叶归根、安土重迁的“乡土气息”，是对乡土的依依不舍。

2018年，我国城镇人口占总人口比重（城镇化率）为59.58%，比上年末提高1.06个百分点。1978年时，我国城市化水平仅为17.9%。2018年末全国农民工总量为28836万人，比上年增长0.6%，其中，外出农民工17266万人，增长0.5%，本地农民工11570万人，增长0.9%。城市化发展远超国际水平，但是，已呈现放缓趋势。新型城镇化建设和城乡融合战略提上日程，土地、户籍改革等逐步深入到城乡接合部，治理困境和破题交织。

图表2：费孝通“乡土中国”社会体系

数据来源：作者根据费孝通《乡土中国》整理

伴随着大规模的现代化建设和产业转移，“棚改”、“搬迁”、“返乡大军”等等不断冲击传统的户籍制度，逐步打破“城乡二元”结构，乡村振兴、城乡融合的制度变革则让我们重新打量逝去的乡村、乡土中国，尤其是在“夹缝中的城乡接合部”的特殊地带，角色的转换、身份的变化，在城镇化的大潮中适应时代的变迁，而这种过渡既有生产生活资料的革新，更有思想深处，观念的演变。城乡融合不仅需要政策、制度的深化改革，更需要践行以人为本、尊重乡土社会和城乡文明的发展理念。

以下为正文部分。

一、乡土中国：城乡接合部的价值和功能

农耕文明向工业文明的转型是我们最重要的历史选择，这既有来自于外部因素的冲击，也有内部变革的驱动。在走向现代化的工业社会的过程中，乡土中国的文化基因一直伴随，并且以城乡接合部为据点，辐射到城市与乡村之间，构筑起拥挤的城市与空心化的乡村之间的一道桥梁。

城乡文明的融合发展理念。农耕文明伴随着工业化的推进和城市化建设，改革开放初期推行的家庭联产承包责任制，释放了农村生产力，农业基础得以进一步巩固，这也为大规模的城市化和工业化提供了丰富的资源、要素和人力。大量的农村剩余劳动力开始寻求“进城务工”和“下海”，人口迁移所带来的大量产业工人，则为城市的基础建设贡献良多。农耕文明的文化同样伴随着人口迁移，从“农一代”到“农二代”，城乡文化交融的烙印延续，农业人口转变为城市人口，农民转变为产业工人，这种身份的转变扎根于农耕文明社会，一开始就带着农耕文化的底色，礼治秩序、熟人社会等乡土文化与法治、公共道德等融合，将弥合城乡发展差异的巨大鸿沟。城乡接合部的发展推动了城乡文明的交融，打破了传统的“二元”社会格局，促进城市与农村发展更加和谐。借助于城乡接合部的治理创新，对于推动城乡融合有着非常切实可行的经验价值。

农村支持城市的广阔发展空间。人口的大规模迁移催生了“返乡农民工”和“返乡大潮”，在每年的春节上演，充分展现了农业国到工业国的变迁，农业支持工业，从资源、劳动力到土地，无一不在为工业化建设提供强有力的支撑。虽然存在城乡二元结构问题，户籍制度改革迟迟没有进展，但是并不妨碍工业化的发展，尤其是农业人口的大规模进程，夯实了城市就业链条中的基础，承担了大量重体力、高危险的岗位工作，这部分群体为工业化、城市化作出了不可磨灭的贡献。随着城市化建设加速，服务业更需要大量的农村农业人口迁移，支持服务经济包括餐饮、旅游、快递、运输、养老护理等各类细分产业发展，为经济方式转型提供动力。而且，城乡接合部的民营经济成分，以及大量的中小企业、个体户的存在，激活了当地各类产业发展活力，成为城市化进程中的活跃经济成分，农村支持城市，城市帮扶农村，城乡协调发展，将是新型城镇化的内核。

图表3：城区常住人口户籍制度改革（2019）

数据来源：《2019年新型城镇化建设重点任务》，2019年4月

城市变迁中的创新创业文化。城乡接合部的文化命脉并非随着城市化和工业化而消逝，相反，弥补了城市化发展和乡村衰落的鸿沟，包括城乡互助、乡镇经济、中小企业、创业人口等，都是城乡接合部的重要体现。城市化的发展需要大量的公共服务承接，进城务工人员的生产生活保障对城市公共管理带来了不小的挑战，城乡接合部在一定程度上承接了城市的部分功能，纾解了城乡发展的矛盾，也为农村人口就业提供了可以缓冲的生存环境，农村就业人口的迁移为城市化打下了社会基础。在城乡接合部伴随着的还有大量的创业人群，这部分群体的创业创新热潮成为未来发展的强大驱动，保护其创新创业文化的底色至关重要。而大量的进城务工人员对城市充满了向往，倾注了热血，展现了对美好生活的追求和勤劳致富的传统美德，将成为未来城镇化建设、城乡融合发展的动力和源泉。

改革落地的最佳试验田。全面深化改革进入关键期，一系列改革举措相继出台，新型城镇化建设、城乡融合发展、乡村振兴、精准扶贫等重大战略逐步展开，城乡接合部将成为解决不充分不平衡发展矛盾的突破口。城乡接合部处于全面深化改革的前沿，也处于全面深化改革的边缘，这种复杂而矛盾的角色注定了其改革落地的最佳试验田的特殊价值。城乡接合部所反映的问题最为突出，既有城市化建设的问题，也有乡村发展的问题，二者叠加，巨大的差异反而会倒逼改革，为户籍制度破局创造有利条件。因此，借助于城乡接合部的改革落地试验，进一步探索公共服务、社会福利与户籍制度脱离的改革方案，以改革破题，从根本上消除城乡户籍差异化的待遇，打破城乡“二元”结构的僵局，扫除制度障碍，助推城镇化、城乡融合等战略获得可持续的动力，解决长期存在的二元冲突。

二、城镇化改革：城乡接合部的改革基因

工业化必然会带来城市化，农业人口向城市人口迁移，农民的身份转为产业工人，“农民工”成为改革开放四十年余年最大的社会群体。在城镇化改革的进程中，人口的流动、户籍制度的变迁，随之而来的是城乡结合部这一特殊“设置”，折射城镇化渐进式改革的政策平衡和转型期的现实困境，城乡结合部的区位优势得以凸显。

 “城乡二元结构”的制度破冰。建国后由于历史和现实发展因素制约，城乡“二元”结构逐步形成，主要表现在两个层面，其一是城乡土地制度的“二元”结构，城市国有土地与农村集体土地性质的区别，带来二者的土地管理和使用价值的不同；其二是城乡户籍制度“二元”结构，造成城乡人口流动、公共服务的障碍。改革开放后，工业反哺工业、城市支持农村的政策导向更加明确，但其中存在的城乡生产、土地、人口要素仍然存在流动性障碍，公共服务的不平衡也非常突出，不符合城乡融合发展要求。从正面看，城乡“二元”结构也为农村农业人口提供了比较稳定的发展环境、社会保障功能以及弹性的社会功能。寻求破解城乡“二元”结构的矛盾，需要城乡接合部发挥其支撑和缓冲作用。

图表4：城乡融合发展“三步走”路线图（2019）

数据来源：《关于城乡融合发展机制和政策体系的意见》，2019年5月

城镇化建设的模式创新和启发。新型城镇化建设提上日程，为高歌猛进的城市化建设提供了一条新的发展道路，收缩性中小城市的提出能够缓和城市化发展过快带来的“负面效应”（“城市病”、交通拥堵、公共资源不足等），对于城市合理规划、人口和资源优化配置有重要引导作用。城乡接合部在很大程度上解决了过去城市化中基础设施不足其问题，缓解交通拥堵难题，这种定位有助于为城市化有序发展提供缓冲。城乡接合部同样符合就近城镇化、就地城镇化的发展趋势，将能够促进城镇化的合理布局、统筹发展，为城市化建设提供新的路径和更多样化的模式选择。城乡接合部的创新模式还需要进一步探索和深化，尤其是解决法律定位、政府职能和土地制度等深层次问题，后续才能形成比较成熟的城镇化模式。

城乡土地制度改革的迫切性。城乡接合部的最大优势在于土地，当然，这种优势一方面指的是土地附着物上的低成本生产和生活环境，能够承担大量的城乡就业人口居住生活功能，充分显示了城乡接合部本身的包容性。另一方面，城乡接合部也存在无法估量的政策红利，如“拆迁补偿”、“异地安置”等。在这些优势区位背后突出的是土地制度的“刚性”要素，农村集体土地的无法表现，产权限制，导致大量的土地无法盘活，现有的改革制度还未能解决城乡接合部的土地问题，成为城乡接合部的人群最大的困惑和难题。期间，城乡接合部的大量违建、暴力拆迁等不正当行为层出不穷，钻政策的“空子”现象屡禁不止。这些问题无一不突出土地制度改革的紧迫性和必要性，反过来会刺激土地制度改革的动力和决心。

三、“局外人”故事：城乡接合部的障碍和困境

城市化不可逆转，对于一个传统的农耕文明而言，在转型期不得不选择渐进式改革的政策，从建国初期推行的“城乡二元”到当前户籍制度破局的政策，更加凸显城乡接合部功能、区位、文化的多元“耦合”，城乡身份的转变、公共物品的缺位以及治理困境都是不可回避的难题。

城乡接合部多重社会问题交织。城乡接合部处于城市和乡村的接壤处，也是各县市汇聚的边界地带。在推进城市化建设中，无地农民和城市边缘人群大部分转移到城乡接合部，在身份上，既不像有地农民拥有比较殷实的土地资源支撑，无法解决自给自足的生活，更无法产生农业价值，同时也不像城市就业人口，有比较固定的职业。城乡接合部的人群的角色与身份始终处于比较尴尬的状态，在代际传递上引发“留守儿童”、“农二代”等，无法融入现代化大都市的生活，甚至面临被淘汰的命运。一般而言，城乡接合部的人口就业以不固定职业为主，如快递员、酒店服务员、外卖运送员、工地建筑工人、环卫工人等，以低收入群体为主，同时还聚集了大量的无业游民，显然会导致一些社会问题，如“留守儿童”教育、青少年犯罪等，安全无法得到保障。因此，城乡接合部的治安、社会问题等不可忽视。

图表5：三四线市辖区人口聚集效应已较弱

数据来源：恒大研究院、泽平宏观

城乡接合部公共服务和供给长期缺位。城乡接合部的区位既有地理上的优势，也有非常突出的短板。从基础设施上来说，城乡接合部的交通整体上都比较零散，位于高速公路、机场的边缘地带，基本的基础设施如绿化、环境、卫生等缺乏规划治理。从更层次的公共物品供给来看，城乡接合部的组织建设颇为单一，一些政府职能部门甚至没有设置，基本上处于缺位状态，无法提供必要的公共服务。在市场要素方面，大量的中小商户、集贸市场、小摊贩云集于此，市场无序而混乱，也成为违法犯罪的“温床”和“法外之地”，更有一些“城中村”沦为“黄赌毒”聚集地，垃圾污染成片，安全卫生问题滋生，潜藏严重的社会治理风险，全面治理迫在眉睫。显而易见，城乡接合部的金融基础设施非常薄弱，无法满足当地金融需求，长期的金融供给薄弱；医疗、教育、卫生、治安等公共服务存在明显短板，间接阻碍了城乡接合部的进一步统筹发展，不充分不平衡的矛盾突出。

城乡接合部面临治理难题和现实困境。城乡接合部的存在本身凸显了城乡融合的深层次矛盾，也突出了城市化建设进程中一度被忽视的问题。单一的城市化建设只关注地产开发、城市基础设施建设以及公共服务，缺乏对过渡期人口的关注，部分职能缺位，市场监管鞭长莫及，引发了一系列社会、经济问题。首先要肯定城乡接合部的特殊地位和区位优势，包括提供城市就业人口、创业等较低成本的生产、生活，以及为进城务工人员提供过渡的居住环境，在一定程度上缓和城乡发展矛盾，其重要作用不可替代。但是，当下的政策以及市场对于城乡接合部缺乏比较健全的制度设计，更缺乏必要的金融、资源配置机制，用地布局随意性较强，导致城乡接合部的功能无法发挥到最大价值，在城乡融合的发展中存在障碍，改革举措需要细化和深入。

城乡接合部的改革政策无法落地。城乡接合部的特殊性决定了其在改革政策落地上始终处于边缘化的窘境，大量的改革政策投放无法触及，政府职能不全，缺乏系统化的治理保障，更没有得到应有的重视。同时，城乡接合部的改革难题遭遇盘根错节的利益纠纷，包括土地产权不明确、城乡接合部的边界不清晰，以及居住人口的流动性，失地农民的利益受损，合理补偿被忽视，城乡医保、教育分离。长此以往，多重矛盾问题叠加，造成大量的改革政策在城乡接合部无法落地，甚至是“水土不服”，脱离城乡发展实际。因此，如何解决城乡接合部的改革政策落地问题，不仅关乎新型城镇化建设、城乡融合发展战略的实施效果，如果改革举措无法下沉，还有可能会导致城乡接合部的矛盾愈演愈烈，显然与当前全面深化改革的初衷背道而驰。

城乡接合部的乡土文明走向边缘化。城乡接合部承载了很多人的梦想，有创业的大学生群体，有追梦的农民工群体，有艺术家等等，这种复杂的群体耦合共同成就了城乡接合部的文化大杂烩。激烈演变的城市化所对应的是乡村的普遍衰落，老龄化、留守儿童、乡村建设失落等等，导致乡村文明逐渐消退。大量进城务工的农民工群体并未在城市找到归属感，居无定所，无法享受城市的社会保障，而城市边缘群体更为紧迫，生存危机。在社会变迁的历史浪潮中，乡村文明失落和边缘化，导致进入城市化的“新市民”无法融入城市文化，失去精神家园。因此，是选择保护乡村文明的精髓，还是选择抛弃乡村文明的根基，对于新型城镇化建设、城乡融合发展具有非比寻常的文化意义。

四、城乡融合：城乡接合部的发展与憧憬

城市化伴随着改革开放四十余年，户籍制度成为重要的一环，在政策驱动和经济诱因的大趋势下，城乡接合部既在地理上有其特殊地位，承载了城市化进程中的诸多功能，如就业安置、移民、城镇化过渡等。城乡结合部的未来发展既有来自“拆迁”安置与土地“红利”，也有政府和市场监管的盲区，改善城乡结合部的治理环境，将是城镇化改革的重要一环。

图表6：我国各省域城镇化率的四个层次

数据来源：智研咨询、国家统计局

完善城乡接合部治理，改善城乡发展环境。城乡接合部通常处于“拆迁”安置的要塞，大量的待安置拆迁户汇聚于此，各地人口集中，既有城市拆迁户，也有农村无地农民，更有寻求过渡的初就业人口。城乡接合部的居住、生活等成本较低，政府职能监管松懈，吸引到大量的就业人口迁入。各大城市林立的“城中村”在北上广深等一线城市乃至武汉、杭州、程度等热门二线城市不胜枚举，既为城市提供了大量的缓冲地带，解决城市就业人口如农民工群体、大学生群体以及城市低保户群体等居住、生活问题，其中蕴含的低成本厂房、闲置土地等也为创业群体提供了广阔的空间。因此，大量的城乡接合部承担了城市就业和创业的功能，成为缓冲地带。因此，在开发和管理城乡接合部时，应综合考虑城市就业和创业的缓冲优势，提升城乡接合部的治理能力，改善生产、生活和创业环境，为城市化建设打开新的发展思路。

合理规划与科学引导，统筹城乡协调发展。在持续推进城镇化建设的过程中，城乡接合部同时拥有“拆迁”安置的政策红利，有的城乡接合部位于工业园区（工业园、经济开发区），有的则位于商业住宅项目、交通工程建设（高速公路、机场等）规划区域。当前，各级政府正在大力加快推进城镇老旧小区改造，各地掀起的工业园建设，以及机场、高速公路等大举推进，这成为城乡接合部发展的最大政策憧憬，不仅吸引到本地人的投资热情，更吸引到各地的“投资客”。房产经纪、房地产开发、材料装修、住宿餐饮、家政环卫、养老护理等等服务经济形成规模效应，带动城乡接合部快速发展，从另一个侧面激活了城镇化建设的动力。在此期间，政府、企业、行业组织和社会组织等给予政策、资金、资源等支持，规范城乡接合部市场秩序，既保持城乡接合部的发展灵活性，尊重城乡接合部的特殊结构，又能够科学引导，形成良性的社会治理循环。

健全政府与市场监管，提升城乡公共服务水平。城乡接合部的政府与市场监管始终处于一个比较“模糊”的状态，一方面是城乡接合部一般在城市与乡村的边界远郊，且多处于各县市镇交界处，地理位置特殊，因此在政府职能和监管上缺乏必要的支持。另一方面是大部分城乡接合部都居于城市和乡村的建设过渡期，基础设施较为薄弱，市场交易混乱无序，处于监管盲区，加上拆迁、旧城改造等项目叠加，引发了政府与市场的双重“缺位”。因此，后续在推进城市化建设的政策方向上，应将城乡接合部纳入其中，做好整体规划，确保政府职能运行正常，推进市场有序发展，规范商业行为，提供安全、卫生、环境等公共物品供给，为城市化建设过渡和城乡就业提供更加有力的基础设施、资源禀赋和吸引力。另外，还应配置更多的政策资源和人力资源，在基层自治组织、社会组织、NGO组织方面投入更多，推动城乡接合部的可持续开发。

有序推进土地制度改革，缓解城乡人地矛盾。城乡接合部的存在具有一定的特殊性，在政策红利、城镇化建设等推动下，城乡接合部成为了城市发展的前沿地带，而且潜在价值和支撑作用日益彰显。现实困境是大量的非法用地、规划不合理等现象，还伴随着一些土地利益纠纷等问题，损害了城乡接合部的进一步发展，这其中的症结就在于现行的土地制度障碍。因此，首要的是破除土地制度藩篱，科学界定城乡接合部的范围，划定城市建设用地范围、土地利用规划规模边界和行政区划管理界线等，确保城乡接合部的合理范围，避免随意扩张和占用土地。同时，要建立健全农村集体土地出让、租赁、入股等合理的机制，建立其产权流转与增值收益分配制度，在农村耕地与城市建设用地两者之间寻求平衡，确保统一规划，维护城乡群众的合法合理利益和诉求。

构建广泛的普惠金融体系，优化城乡金融资源配置。城乡接合部的发展面临着众多的难题，治理困境、制度障碍等等，其中，最为关键的是金融的广泛参与。在城乡接合部的发展过程中，金融的资源配置、产业引导、“输血”和“造血”功能极为薄弱，普惠金融更是遥不可及。一方面，城乡接合部金融机构稀缺，布局不合理，设置单一，导致城乡接合部的金融服务“短缺”；另一方面，城乡接合部的金融诈骗、“传销”等乱象频发，当地群众普遍存在金融知识盲区，防范金融风险的意识不强，亟待整治。因此，要尽快完善城乡接合部的金融基础设施建设，引导更多的金融机构设点服务，增加银行、保险等营业网点，将政府引导基金、创业基金以及普惠金融政策输送到城乡接合部，融合当地的生产、生活。并且，要规范金融治理乱象，严厉打击金融诈骗、“传销”等违法犯罪行为，加强金融知识教育，增强防范金融风险的意识，最终为城乡接合部的科学发展提供强有力的金融支持，优化金融资源配置。

保护城乡文明的乡土本色，传承优秀的乡土文化。城乡文明的文化基因源自于传统农耕文化和家族传承，如费孝通提到的“差序格局”，社会结构格局的差异引起不同的道德观念。在推进城市化发展的过程中，城市文明的冷漠、隔离以及冲突关系并存，缺乏人性和互动，乡村文化的包容、互助和情感氛围将能够弥补城市化和工业化的不足。如费孝通在《乡土中国》一书中所言“乡土社会是一个生活很安定的社会”，城乡接合部的功能既有经济、社会功能，更有文化、教育功能，乡土社会是依靠亲密和长期的共同生活，比较安稳，相较于城市文化的快节奏、紧张和竞争关系，城乡接合部发展将有助于延续乡土文化的优秀基因。因此，保护和倡导文明、和谐的城乡文化融合，营造城乡和谐共建的氛围，在社会媒体、公众舆论方面给予城乡文明更多的正面引导，挖掘乡村文化的优质资源，在乡土文化旅游开发、融媒体宣传等层面给予倾斜，真正体现以人为本的核心理念。

结语

从农业国到工业国必然不是一蹴而就，庞杂而喧嚣的城镇化浪潮中，“城乡接合部”扮演着极其重要的角色。过去很长一段时间，“城乡二元”结构饱受诟病，这种历史的束缚不仅造成了城乡发展的不平衡，衍生很多的经济和社会不稳定因素，而且割裂了城乡一体化建设和城市化的改革进程。因此，我们必须正视城镇化进程中的“困境”和遭遇，重新审视城乡社会的演变规律。

“城乡接合部”作为一种特殊的地理、人文和社会，充分展现了“乡土中国”的“本色”，也让我们在城镇化的浪潮中能够洞察社会变迁，回顾历史的变革，更深层次地理解户籍制度改革的迫切性，城市化建设的“人文”与社会功能，在经济和产业之外谋求“城乡融合”的可能性，给予城镇化建设和户籍制度改革更多的“以人为本”的价值。

事实上，大规模的城市化和城镇化建设才真正开始，在交通、基建、人口迁移的背后，社会的演变、价值观的转变以及“城乡接合部”的管理与职能，都在重塑城市化的意义。户籍制度破局、城乡融合体制等等都有着非常深刻的政策内涵，推动城镇化的过程中更应关注“城乡接合部”的社会，“以人为本”，以良好的制度关怀驱动城市化的良性发展，用改革释放“城乡接合部”的活力，最终形成稳定过渡、持续开发的城镇化社会。

本文来自微信公众号：西泽研究院（ID：wendao-thinkers），作者：邓宇，标题图来自视觉中国，原标题《“夹缝中的光”：城乡接合部的迷茫与憧憬——从另一个视角看“城镇化”改革和户籍制度改革》