黄奇帆：无论如何，这个问题都不能再拖了

改革开放之初，中国的人口红利，形成了劳动力低成本的比较优势，正是由于有劳动力比较优势的红利、改革开放的制度红利，以及融入全球化的红利，中国经济实现了加速度的长足进步。经济发展、城市化发展、制造业进步，对劳动力的要求也进一步提高，要求具有稳定的、经过严格训练的、高素质的熟练工人。

一个现代化的工业城市，需要有稳定的户籍人口职工，而不能是每年大规模候鸟式返乡返城的农民工，由于农民工的候鸟式迁徙，工业企业每年总会有1/3左右需要重新培训的新工人。农民工现象是改革开放过程中，随着城市化、工业化发展而出现的一个阶段性的现象，长远来看，这种现象必然会通过农民工户籍制度的改革，最终消失在历史长河中。

 

重庆市原市长、国家创新与发展战略研究会学术委员会常务副主席黄奇帆在新书《重组与突破》中指出“无论是算社会账还是算经济账，解决农民工户籍问题都不能再拖了。”他结合在重庆任职期间的工作经验，总结出了户籍制度存在的五种问题，也分享了重庆户籍制度改革期间的五项原则及成效。

绕不开的农民工问题

改革开放以来，我国统筹城乡发展面临的一个重大结构性问题，就是农民工问题。到2010年，全国已有2.4亿农民工在城乡间“钟摆式”流动，2020年的规模是2.8亿。这样大规模的人口迁徙，全世界都罕见，客观上造成了五种问题。

 

一是有失公平公正。农民到城里打工一二十年，年纪大了被企业解雇，还得回到农村种地。打工期间，子女在城里入学难，自身养老、医疗等社保缴得比城里人低，回农村时也带不走。农民工在城里干着最辛苦的活儿，成为新生工人阶级的重要组成部分，实际上却受着不公平的待遇。

 

二是增加社会管理成本。仅“春运”探亲往返一项，每年客运量就有三四亿人次，其成本可想而知。

 

三是影响农村劳动生产率的提高。按理说，农民工进城后，留在农村的人口减少，人均资源占有量应该增加，可以提高劳动生产率。但实际上，由于农民工进城后无法转户，留在农村的耕地、林地等，只能攥在手里，甚至撂荒，留守农民的人均资源量提不上去，是很大的浪费。

 

四是制约人口红利的释放。欧美发达国家一般城镇化率达到70% 以上才会出现“刘易斯拐点”，我国2013 年城镇化率达到53.7% 后，部分地区就出现了“用工荒”。这看上去是人口红利衰减了，其实根源在于农民工问题。

一般而言，城市职工工作到60 岁才退休，而农民工年龄超过45 岁，企业就不愿再雇用他了，这样农民工就损失了1/3 的有效劳动年龄；再加上每年春节返乡过年， 一来一去就用掉两三个月，又损失了1/6 的劳动年龄，这样总计损失的劳动年龄就占到了1/2，导致我国的“刘易斯拐点”提前出现。这样的劳动损失，对生产力是很大的破坏。比如，为应对春节农民工返乡，企业或者选择提前备货，或者无奈放弃市场，年后复工又得培训新员工，这些都会增加企业的运营成本。

 

五是制约内需潜力的释放。我国城镇居民人均消费支出大约是农村居民的3 倍，城镇人口比重的提高会极大地促进国内消费需求增长。可2 亿多农民工由于社会保障不到位，往往省吃俭用，不敢花钱，潜在消费需求释放不出来，影响着我国经济转型升级。

 

无论是算社会账还是算经济账，解决农民工户籍问题都不能再拖了。2010 年初，我们就做过一个摸底，发现重庆每年有800 多万农民外出务工，大体一半去外地、一半在市内，如果通过改革打通城乡户籍转换的制度通道，相当一部分农民工愿意落户城市，各方面的客观条件也是具备的。恰好当年全国两会上，国务院《政府工作报告》明确提出，加快探索农民工及新生代户籍制度改革，解决好农民工待遇问题。重庆市政府经过再三研究，认为作为统筹城乡综合配套改革试验区，应该按照中央精神加强在该领域的探索。于是，2010年8月，市政府正式出台方案，启动了农民工户籍制度改革。

 

重庆户改的制度设计与成效

农民工户籍制度改革绝不是简单地改写户口本，核心是解决同等市民待遇问题。这既不是对农民工的怜悯，也不是恩赐，而是农民工用自己的青春和汗水换来的基本权益。以此为出发点，重庆在农民工户籍制度改革政策设计中，确定了五项原则。

 

一是明确对象，以在城镇稳定就业并有固定住所为前提。这是改革的关键环节。重庆遵循城镇化发展规律，注意把好进城落户的入口关，将转户主要对象限定为常年在城镇务工的成熟农民工。同时，分类确定落户条件，转入大城市必须有5年以上的务工经历，转入中小城市必须有3年以上的务工经历，确保农民工进城后有业可就，留得下来。

二是保障到位。农民工转户后必须一步到位地同等享受城市社会保障和福利，这是改革的核心。为此，我们提出，确保农民工转户进城后的就业、养老、医疗、住房、子女教育“五件衣服”一步到位，跟城市居民完全一样。这样的转户，才具有实质性的意义。

 

三是自主处置农村权益。农村土地承包经营权、宅基地使用权、林权作为用益物权都是法律赋予农民的合法财产权利。农民工转户后是否退出，要充分尊重他们的意愿。制度设计上，重庆为他们提供了保留、流转、退出等多种选择方式和通道。自愿保留土地的，可继续享有与土地相关的种粮直补、征地补偿等各项权益，以及与身份相关的计划生育、购房契税减免等优惠政策。自愿退出宅基地的，可通过土地交易所等平台产生公允合理的财产性收益。承包地则可通过流转、入股、抵押融资等市场化方式获得收益，这样还能有效避免土地撂荒闲置。

 

四是合理分布，充分考虑各类城市的综合承载能力。我们按照宽严有度、分类设计、分级承接的原则，适度放开大城市、进一步放开中小城市、全面放开小城镇的落户条件，引导转户居民在大城市、区县城、小城镇大体按4∶3∶3 的比例梯次分布。这样做，既避免人口过度向大城市集中，也防止大量农民落户小城镇，增加当地就业压力和社会管理成本。同时，人口合理布局，可以让政府更加从容地配套城市交通、住房、学校、医院等公共服务设施，满足转户居民的基本公共服务需求。

 

五是合理分担改革成本。对农民工户籍制度改革，政府除了履行应当承担的责任外，更重要的是制定规则，让总体成本“化整为零”，由政府、企业、社会共同分担。重庆市规定，政府承担部分， 主要是城市基础设施建设和公共服务的投入，根据城市发展需要， 缺什么补什么，不断进行完善。企业依法履行责任，承担转户居民的就业、养老、医疗等相关保障的单位解缴成本。社会承担部分， 包括企业通过购买转户居民退出宅基地后形成的“地票”，使农民工从中获益。农民工作为受益主体，承担包括社保个人解缴部分、租购房屋等成本。大体上，企业、政府、转户居民各自承担的成本比例为4∶4∶2。

 

由于制度设计兼顾各方利益，重庆户籍制度改革推进得比较顺利，用了两三年时间对城市化、工业化十几年累积的300 多万农民工及其家属进行了存量改革消化，同时又展开了制度安排，形成了长效机制，2010 年以来又对符合条件的100 多万增量农民工进行了落户。截至2016年底，全市农民工累计转户449.7万人，户籍人口城镇化率从2009年的29%上升至47.9%。

大量农民转户并未增加城市负担，反而成了重庆独特的核心竞争力。国际金融危机爆发的头几年，东部沿海地区外贸进出口呈现下滑态势，而重庆进出口总额却从100多亿美元一路上涨到七八百亿美元。这种强烈的反差背后很重要的原因就是，沿海地区2亿多农民工有一个“九三现象”，即每年只工作9个月，春节前后3个月返乡。而重庆几百万农民工转户后，与城市产业工人一样，春节七天假，节后照常上班。在沿海地区和重庆同时投资的企业，为了保订单、降成本，春节前后纷纷把订单拿到重庆。这是改革带来的红利，也成了重庆改善投资环境的“撒手锏”。所以说，重庆农民工户籍制度改革，对于保障农民工同等享有市民待遇、提高农业劳动生产率、稳定扩大内需、降低社会管理成本、延长人口红利期，都产生了重要的促进作用，达到了一举多得的效果。

 

人力资源储备促进加工贸易发展

实践证明，加工贸易不仅可以在内陆地区发展，而且能够成为内陆地区扩大开放、优化结构、加快发展的捷径。党的十八届三中全会《决定》明确提出：“创新加工贸易模式，形成有利于推动内陆产业集群发展的体制机制。”内陆地区发展加工贸易，由此迎来了重要机遇期。经过这些年的发展，回头看加工贸易给重庆带来的变化，这些变化不仅体现在电子产业本身，而且给重庆的城乡劳动力就业配置保障、工业产业转型升级、产业链集群、科技创新、金融清算以及整个工业产业、生产性服务业都带来了全方位的变化。

 

智能终端产业，既是技术密集型产业，也是劳动密集型产业，用工量大，不仅需要具有比较优势且相对稳定的劳动力供应，还需要解决好传统产业模式下可能引发的各种社会问题。重庆在推进智能终端产业发展的过程中，不仅对生产供应环节进行创新，还注重对企业员工的生活服务机制进行完善，努力提供人性化、社会化的服务，帮助他们尽快融入城市生活，让企业能够轻装上阵。重庆主要抓了四件事。

 

一是改革农民工户籍制度。对达到一定工作年限的农民工，不管是来自市内还是市外，其户口均可转为重庆城市户口。这不仅解决了企业经营者的烦恼，更增加了员工对城市和企业的归属感。曾经出现这样一个有趣的现象：自2011年起，重庆外贸进出口每年第一季度往往会猛增，之后逐步回调到正常状态。原因就在于，沿海地区2 亿多农民工每年只工作9 个多月，春节前后近3 个月返乡。企业年底要么停工，任由市场流失，要么增加库存量；春节后招工时，一半农民工另谋职业，企业又得培训新人。

2010 年以来，重庆300 多万农民工转户后，与城市产业工人一样，春节七天假，节后照常上班。对于在沿海地区和重庆同时投资电子产品整机和零部件的外资企业来说，为了保订单、降成本，春节前都会把一部分订单转到重庆，节后重庆稍作挽留，一半的新增订单也就长远地留下来了。这是户籍制度改革带来的红利，为重庆工商产业发展提供了稳定的用工保障。

 

二是建设公共租赁房。重庆在全国率先启动了4 000 万平方米的公租房建设计划，连同棚户区和危旧房改造，可解决200 万~300 万新就业大学生、农民工和低收入群体的住房问题。这些保障房面向来自全国各地的企业员工，不受户籍限制。这既解决了职工的后顾之忧，也改变了企业办社会的固有模式，减轻了企业建职工宿舍的压力。

 

三是创新社区配套管理模式。重庆的工业园区在规划时就配套了相应的社区，有人性化的职工宿舍或公租房，教育、卫生、购物、休闲娱乐、治安等设施或机构一应俱全。员工走出厂区就能进入社区，充分融入社会，有效解决了企业与社会隔离的问题。

 

四是加强人力资源教育培养。重庆在西部率先实现了财政教育投入占GDP 的比重达到4% 的目标，基本实现“普十二”，高等教育毛入学率达到30% 以上，每年可输送17 万高校毕业生和20 万中等职业学校毕业生，为企业发展提供了人力资源支撑。

 

通过上述四项措施，重庆形成了以人为本的员工服务新模式。加工贸易是劳动密集型产业，用工量大。在传统加工贸易模式下，企业办社会的问题十分突出，员工的生产、生活都局限在厂区狭小的空间，几乎与世隔绝，员工极易产生心理障碍，引发严重的社会问题。

重庆在发展加工贸易的过程中，不仅对生产供应环节进行创新，还坚持以人为本，对企业员工的生活服务机制进行创新，努力提供人性化、社会化的服务。加工贸易园区在规划时就配套了相应的社区，建设了人性化的职工宿舍或公租房，教育、卫生、休闲娱乐等设施一应俱全，员工走出厂区就进入社区，充分融入社会。

重庆还在全国率先开展户籍制度改革，农民工达到一定工作年限就可以转户为城市户口。这样做不仅解决了企业经营者的烦恼，更增强了员工对城市和企业的归属感，有效解决了企业与社会隔离的问题，实现了真正的安居乐业。与此同时，重庆加强人力资源教育培养工作，为加工贸易企业长期提供量足、质优的劳动力。

本文摘编自《重组与突破》，作者：黄奇帆