中国强制垃圾分类，已刻不容缓

本文来自微信公众号：IPP评论（ID：IPP-REVIEW），作者：孟羽，新加坡亚太水规划协会博士

2019年7月1日上海正式实施《上海市生活垃圾管理条例》（简称《条例》），成为中国首座全面强制推行垃圾分类的城市。

一个月后，上海市城市管理行政执法局公布了《条例》执行的相关情况：在过去的一个月，共查处各类生活垃圾分类案件872起，责令当场或限期整改8655起，共教育劝阻相关人员13506起。

即使只是粗浅的指标，这些数字已经说明了市民在生活垃圾分类[1] 方面的意识和理念还是相当薄弱。

而目前采取的主要措施，包括撤换垃圾桶、增设检查人员、拉横幅打标语与强制性罚款等，对于改变人们的惯性思维和行动效果有限，教育宣传、设计精巧的执行措施、垃圾管理从前端分类投放到终端分类处理全系统统筹等多措并举、多管齐下才能让各环节良性互动，产生正向强化效应。

本文从全球和中国自身对于生活垃圾分类的急迫需求及垃圾分类在中国的历程着眼，选择分析了重要的、最新的数据资料，希望能够深化加强民众对垃圾分类的认知，助力垃圾分类进一步推进。

一、垃圾分类的作用与意义

2018年9月12日，世界银行发布报告《垃圾何其多2.0：到2050年全球固体废物管理一览》（What a Waste 2.0: A Global Snapshot of Solid Waste Management to 2050），预计未来30年全球每年产生的垃圾量将从2016年的20.1亿吨增加到34亿吨，即在目前水平上增加70%。其中塑料垃圾的问题尤其严重，2016年总量达到2.42亿吨，占固体垃圾总量的12%。

2019年7月，英国全球风险和战略咨询公司梅波克洛夫（Verisk Maplecroft）发布了一项题为《垃圾产生与回收指标2019》（Waste generation and recycling indices 2019）的研究报告。

通过分析全球194个国家的数据，报告指出，每年全球城市固体废弃物的产生总量已超过21亿吨，足可以填满82万座奥林匹克游泳池，平铺开来可覆盖4.1万平方公里，而其中只有16%（约3.23亿吨）得以回收处理，接近一半（46%，约9.5亿吨）则被废弃，无法再生利用。中国尽管人均固废垃圾的产生量不及美国、加拿大和西欧国家，但固废垃圾总量却大大超过排名第二、第三的印度和美国，成为固废垃圾第一大国，所产生的城市垃圾总量占全球城市垃圾总量的15%。

据悉，塑料制品的降解需要450年，但每年全世界进入海洋的塑料垃圾约有800万吨，已有超过50种鱼、10亿个海洋生物，正因为不断增加的塑料垃圾而失去生命。同时，由于食物链的富集效应，人类也正在通过食用吸食塑料的海洋生物在自身体内累积塑料微粒。粗略估计，平均每人一周摄入的塑料微粒就可被制成一张信用卡。

垃圾的减量化、无害化、资源化已经刻不容缓。垃圾分类是垃圾管理全产业链的基础环节，是从垃圾产生的源头实现垃圾的分拣和减量，保证后续的运输、处理和再利用的安全与效率。

纵观垃圾管理和回收再利用方面做得好的国家，包括日本、瑞典、荷兰、德国等，可以发现它们也是最早实施垃圾分类（都在1980年代）并将其贯彻执行得较好的国家。

经过源头的分类后，不同类别的垃圾进入不同的流程，有利于下一步更有效的处理与综合利用：

• 可回收再利用的物资（包括塑料、玻璃、金属、纸张等）分离出来后，进行集中并再次分类，然后运送到相应的工厂，作为原材料进入产品制造过程。这样的分离不但可以大大提高垃圾的循环利用率，还同时减少了需要处理的垃圾总量；

• 数量相对较小的有害垃圾（电池、油漆、药品等）由具有资质的专业公司负责收集、运输与处理，采用特殊的包装和处理工艺，消除其中对环境和人体有害的物质，再行分解或利用；

• 有机易腐垃圾尽量采用生物处理方式，使得有机资源得到循环利用，同时降低碳排放量；

• 最后剩下的可燃垃圾，由于水分少、可燃性强，可采用高温焚烧方式进行处理，不仅处理量大，减容性好，可充分氧化分解垃圾，杀死细菌和病菌，且生成的臭气和毒气都较少[2]，产生的能源十分可观[3]，炉渣经过适当处理还可以用作道路建筑材料。

采取适宜的分类、收集和处理，不但可以解决环境污染的问题，还可以将垃圾变废为宝。

最近，东京奥组委宣布，2020年第18届夏季奥运会和残奥会的5000枚奖牌所需的金属已全部通过回收废旧电子设备并提炼其中的再生金属完成。这项耗时两年多的“都市矿山奖牌计划”共收到包含621万部手机的电子设备78895吨，从中提取出32千克黄金、3500千克银和2200千克铜。日本也计划在东京奥运会后完成废旧电子产品回收的“升级”，进一步提高回收改造能力，争取对废旧电子产品实现100％的回收再利用。

如果垃圾分类在过去仅仅代表较高的文明程度和较强的公共管理能力，在垃圾泛滥成灾的今天，垃圾分类的效果对环境治理和经济发展都同时产生直接的影响，从而成为国家/城市可持续发展的一个决定性因素。 

二、中国生活垃圾处理方式的演变

由于早年经济发展水平较低、物资极为匮乏，中国老百姓日常生活中产生的垃圾量小且组分单一，多为厨余垃圾和无机灰渣（烧煤烧柴取暖所用），而1980年以前城市垃圾处理方式就是将其运往市郊农村地区，用来填充洼地土坑，或作为堆肥用作庄稼肥料。

随着国民经济的发展、城市化的推进、商品的丰富、人民消费水平的提升及生活方式的转变，生活垃圾（特别是城市的生活垃圾）在数量和组分上都发生了极大变化。由于集中供暖和供暖电器的普及，烧煤烧柴产生的灰渣大幅减少；同时由于生活水平的提高及物品种类增多，有机易腐的厨余垃圾增多，包含各种有机化合物的生活废弃物（塑料制品、洗涤用品、化妆品等）也增多。

但出于节约的习惯，在上世纪八九十年代，大部分含塑料、金属、纸类的废旧物品还是被老百姓自行分拣出来，售卖给废物收购站。

改革开放的推进极大地促进了基建项目的兴起，同时也极大释放了市场力量，基建和生产制造业对于原材料的大量需求更加促进废旧用品回收业的发展。然而，由于处理流程和管理方式的粗放，各废旧物品回收站回收的废旧物资在量和质上都不能满足高速发展的制造和基建的需要，于是经过更为准确分类的“洋垃圾”开始涌入中国。

根据相关记录，中国进口垃圾始于1992年，截至2018年中国正式禁止垃圾进口，延续了26年，粗略统计这期间中国每年进口的垃圾量超过1000万吨，吸纳了全球72%的塑料垃圾，2017年消化了美国全年垃圾产量的一半。

垃圾填埋是对土地资源的浪费，并且有潜在的环境与健康风险。

在“洋垃圾”不断涌入的期间，国内经济仍然处于快速发展阶段，且城市生活消费模式也经历重大变化，尤其是电子商务兴起带来的快递、外卖的大幅增加，使得国内自产的生活垃圾激增。

根据《2017年中国城乡建设统计年鉴》发布的数据，中国661个城市全年生活垃圾清运总量[4]达到了2.15亿吨，与世纪之初2001年的生活垃圾总量相比，增长了近60%；其中，北京、上海的生活垃圾清运量最大，两个城市的总量在这661个城市总量的占比高达7.8%。按照《“十三五”全国城镇生活垃圾无害化处理设施建设规划》预测的数据，中国城市和县城生活垃圾清运量到2020年将超过4亿吨，2025年达到4.4亿吨，2035年约为5.5亿吨。

中国生活垃圾处理能力和技术也在不断提升，但与数量极速增长、组分日益复杂的生活垃圾相比，发展速度滞后较严重，以致于“垃圾围城”已成为真切的现实。

一项由国家住建部所做的调查显示，在全国600多座被调查城市中，已经有三分之二以上的城市被垃圾包围，而存放在这些城市周围大大小小垃圾填埋场里的垃圾总量已经超过了80亿吨，不仅现有的填埋场已经趋紧/达到饱和，而且随着人口的增长和土地资源的紧缺，城市区域及周边的确都很难再找到适合填埋垃圾的空地。

目前中国绝大部分的填埋场并没有达到卫生填埋[5]的标准，因而这些垃圾场对环境和人体健康都造成了极大威胁。

垃圾里面含有易腐的有机物，腐烂发酵的过程中会释放出氨气、甲烷及硫化物气体，破坏均衡的大气组成，造成大气污染，增强“温室效应”；同时这些易腐有机质腐烂分解过程中会渗漏出较强的酸性或碱性液体，将垃圾中的重金属溶解出来，在下雨或洪水爆发时随水下渗或流淌，严重污染地表水和地下水，饮用重金属含量超标的水可导致严重疾病（如水俣病等）。

此外，混合各种垃圾、缺乏有效管理的垃圾场将是各种致病细菌和病菌的温床，加上蚊虫、苍蝇、蟑螂、老鼠横行，可以将病菌传播扩散到更广范围，引发各种传染性疾病。

考虑到垃圾填埋对土地资源的浪费及潜在的环境与健康风险，几乎所有的工业化国家都大力发展垃圾焚烧项目，不断提高焚烧项目的技术和污染控制指标，并结合全面信息公开、公众参与、能源供应等，使其成为安全、高效、社会友好的生活垃圾处理替代方案。

中国第一座现代生活垃圾焚烧厂于1988年在深圳建成运营，截至2018年底全国垃圾焚烧厂共有364座，处理能力达到37万吨/日（全球第一），处理的垃圾量占全部处理垃圾量的40%以上，已经成为处理生活垃圾的主流方式之一。

然而，由于垃圾处理源头垃圾分类工作不到位，垃圾中混有大量厨余垃圾（占比接近60%，含水分和有机易腐物）和塑料，导致燃烧发电过程中热值低，燃烧不充分，生成的有毒有害气体较多，难以控制在排放标准之内，同时对于可循环利用的含碳有机物也是一种浪费。 

三、 垃圾分类在中国的历程

以上分析可知，无论从世界的趋势还是中国内部的需求来看，垃圾分类都势在必行。

其实追根溯源，“垃圾分类”的概念还是中国最先提出的。1957年7月12日，《北京日报》的头版头条刊登了题为“垃圾要分类收集”的文章，呼吁北京居民对垃圾进行分类回收。只是很长一段时期，“经济发展优先”的理念占据了主导地位，对于包括生活垃圾在内的垃圾所产生的各种环境问题并没有给予足够重视，即使废品回收站、出售废旧物品和拾荒人群都存在过不短的时间，但其根本驱动因素是经济利益而非环保需求。追求经济利益也是过去近三十年进口“洋垃圾”和在城郊农村地区发展垃圾分拣回收产业的主要动力。

这期间，中央及地方政府都出台过鼓励垃圾分类的政策文件。1993年北京市政府发布的《北京市城市市容环境卫生条例》指出，“省市生活废弃物，逐步实行分类收集、无害化处理和综合利用”。2000年，住建部下发《关于公布生活垃圾分类收集试点城市的通知》，选定北京、上海、广州、南京、深圳、杭州、厦门和桂林8个城市作为试点城市，开展生活垃圾分类收集的尝试和探索。2009年实施的《循环经济促进法》提及“县级以上人民政府应当统筹规划建设城乡生活垃圾分类收集和资源化利用设施，建立和完善分类收集和资源化利用体系，提高生活垃圾资源化率”，但缺乏明确的实施细则。

2011年住建部下发的《关于进一步加强城市生活垃圾处理工作的意见》要求各城市政府“科学制定生活垃圾分类办法”以逐步推进垃圾分类，重点包括“推进废弃含汞荧光灯、废温度计等有害垃圾单独收运和处理工作”“鼓励居民分开盛放和投放厨余垃圾，建立高水分有机生活垃圾收运系统，实现厨余垃圾单独收集循环利用”。

这些政策由于种种原因，并未有效促进垃圾分类的严格执行。自十八大以来，生态环境越来越受到重视，也成为各级政府的主要工作之一。2017年发布的《国务院办公厅关于转发国家发展改革委、住房城乡建设部生活垃圾分类制度实施方案的通知》，从解决环境问题和建设生态文明的角度，提出更为具体的实施要求，“到2020年底，基本建立垃圾分类相关法律法规和标准体系，形成可复制、可推广的生活垃圾分类模式，在实施生活垃圾强制分类的城市，生活垃圾回收利用率达到35%以上”。

而上海市实施的《条例》便是按照要求，将垃圾分类纳入法治框架，采取严格监督执法，对个人违规投放处以最高200元的罚款，单位罚款最高可达5万元。到2020年底要基本建成垃圾分类处理系统的其他45个城市中，也已经有北京、太原、长春、杭州、宁波、广州、宜春和银川出台生活垃圾管理条例，将垃圾分类纳入法治框架，其中北京是首个立法的城市。

垃圾分类在中国确实进入了一个新时代。但即便如此，从包括日本、瑞典等垃圾管理较先进国家的经验来看，也需要很长时间垃圾分类才会真正成为习惯，融入人们的日常生活。

对于刚刚启动强制实施的垃圾分类，政策制定者和执行者都应有足够的耐心，一方面要坚定而严格地监督执法，另外一方面也要通过形式多样、数据准确、内容丰富的软性教育宣传，告知人们不实行垃圾分类的危害与实行垃圾分类的益处，引导人们充分认可强制实行垃圾分类的必要性，从而自觉自愿地配合执行，达到预期的实施效果。

文中注释：

[1]本文只关注“生活垃圾”，即日常生活或者为日常生活提供服务的活动所产生的固体废弃物以及法律法规所规定的视为生活垃圾的固体废物。即使下文第1节使用的是“垃圾”一词，但其内涵还是指生活垃圾，因为相对于生产过程中产生的不同产业固废物，生活垃圾的来源量小、分散、类别繁多，不易收集而造成污染。

[2]目前，焚烧技术与烟气净化技术都已经比较成熟。据德国权威机构研测，在严格实行垃圾分类（特别要剔除含氯塑料和重金属物品）、严格管控焚烧温度（不低于850℃）及严格烟气处理排放的前提下，不但会削减垃圾本身所含的二恶英等有毒物质，产生的总体污染也仅为填埋的1/50。

[3]据估测，每吨垃圾高温焚烧后可发电300多度，约5个人产生的生活垃圾，通过焚烧发电可满足1个人的日常用电需求。

[4]在此，生活垃圾的清运总量用以代表生活垃圾的产生总量，但实际上由于还有相当一部分垃圾没有按照规定合理投放，也就没有被统计入清运数据，因此实际生活垃圾产生量高于2.15亿吨。

[5]为了防止污染而根据当地条件采取适当措施对填埋垃圾产生的渗滤液及有毒气体进行收集处理。

本文来自微信公众号：IPP评论（ID：IPP-REVIEW），作者：孟羽，新加坡亚太水规划协会博士