地方政府债务现状及最新政策导向：禁止专项债用于房地产相关领域

本文来自微信公众号： 和君咨询（ID：hejungroup），作者：和君国有资本与国企改革研究中心 任明涛，封面来自东方IC

1 地方政府债务现状

一是地方政府债务风险总体可控。截至2018年末，全国地方政府债务余额18.46万亿元，如果以债务率（债务余额/地方综合财力）衡量地方政府债务水平，2018年地方政府债务率为77%，低于国际通行100%到120%的警戒线。加上纳入预算管理的中央政府债务14.96万亿元，全国政府债务余额是33.35万亿元，政府债务和GDP相比，负债率是37%，低于欧盟60%的警戒线，也低于主要市场经济国家和新兴市场国家债务风险水平。截至2019年8月末，全国地方政府债务余额21.41万亿元，控制在全国人大批准的限额之内（一般债务余额限额13.31万亿元，专项债务余额限额10.77万亿元）。

二是土地储备专项债和棚改专项债发行规模最大。截至2019年8月末，存量项目收益专项债券共1178只，规模约3.14万亿元，项目类型包括土地储备、棚户区改造、收费公路、轨道交通、生态环保、教育、医疗、乡村振兴等14类，以土地储备和棚户区改造项目为主，其中土地储备规模约1.45万亿元，占比46.18%，棚户区改造约1万亿元，占比31.85%，合计占比78.03%，收费公路约0.25万亿元，占比7.96%，排名第三。

三是债券发行加快，利率成本下降、债券期限延长。截至2019年8月末，全国地方累计发行新增地方政府债券2.9万亿元，占全年新增地方政府债务限额的94%，其中，一般债券0.89万亿元，占全年新增限额的96%，专项债券2.01亿元，占全年新增限额的94%，发行进度较去年同期提高了约34个百分点，按照国务院要求，9月底地方债新增额度全部发完没有悬念。利率成本下降，2019年1-8月，新增债券平均发行利率3.41%，较去年同期降低44个基点。债券期限延长，2019年1-8月新增债券平均期限8.69年，比去年同期延长了2.39年，逐步实现了与债券支持的项目实施周期相匹配。

四是新增债券偏向稳投资、补短板领域。截至2019年8月末，全国各地已安排使用新增债券2.2万亿元。其中，已安排使用新增专项债券1.59万亿元，约占同期已发行新增专项债券的80%；已安排使用的新增专项债券资金中，用于铁路、公路等交通基础设施1579亿元，占9.9%，用于市政建设1186亿元，占7.5%，用于棚改等保障性住房建设6238亿元，占39.2%，用于科教文卫等民生领域526亿元，占3.3%，用于农林水利263亿元，占1.7%。上述稳投资、补短板领域资金投入约62%，积极带动了有效投资扩大，发挥了对民间投资的撬动作用。

同时，根据全国人大批准,2019年安排新增地方政府债务限额3.08万亿元，其中，新增一般债务限额0.93万亿元、专项债务限额2.15万亿元。显然，地方政府专项债券已成为撬动基础设施项目投资的重要资金来源，各级财政部门积极探索通过发行专项债保障重点领域融资需求，项目投资领域不断拓宽。

2地方政府专项债最新政策导向

2019年6月10日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》，并提出精准聚焦重点领域和重大项目，鼓励地方政府和金融机构依法合规使用专项债券和其他市场化融资方式，重点支持京津冀协同发展、长江经济带发展、“一带一路”建设、粤港澳大湾区建设、长三角区域一体化发展、推进海南全面深化改革开放等重大战略和乡村振兴战略，以及推进棚户区改造等保障性安居工程、易地扶贫搬迁后续扶持、自然灾害防治体系建设、铁路、收费公路、机场、水利工程、生态环保、医疗健康、水电气热等公用事业、城镇基础设施、农业农村基础设施等领域以及其他纳入“十三五”规划符合条件的重大项目建设；同时，允许将专项债券作为符合条件的重大项目资本金，对于专项债券支持、符合中央重大决策部署、具有较大示范带动效应的重大项目，主要是国家重点支持的铁路、国家高速公路和支持推进国家重大战略的地方高速公路、供电、供气项目。

2019年9月4日，国务院常务会议召开，会议提出将专项债的政策作用进一步放大，包括提前下达专项债部分新增额度、扩大专项债使用范围、扩大资本金使用范围、加大项目管理等。

一是提前下达专项债新增额度，加快发行进度。经十三届全国人大常委会第七次会议通过，授权国务院在2019年以后年度，在当年新增地方政府债务限额的60%以内，提前下达下一年度新增限额(包括一般债务限额和专项债务限额)，授权期限为2019年1月1日至2022年12月31日。提前下达的明年专项债券部分新增额度，便于做好专项债券项目的准备工作，促进明年专项债券更快速更有效发行使用，同时，有助于实现以资金绩效为导向，形成有效投资，确保形成实物工作量。

二是扩大地方政府专项债使用范围，向民生领域倾斜。扩大地方政府专项债券使用范围，重点用于铁路、轨道交通、城市停车场等交通基础设施，城乡电网、天然气管网和储气设施等能源项目，农林水利，城镇污水垃圾处理等生态环保项目，职业教育和托幼、医疗、养老等民生服务，冷链物流设施，水电气热等市政和产业园区基础设施。其他领域符合条件的项目如准备充分、短期可形成实物工作量，也可以给予支持。本次专项债券使用范围较原来有所扩大，主要是财政部根据地方上报项目和实际情况，更加向民生领域倾斜。

三是扩大资本金使用范围，撬动更多投资资金。专项债券可用作项目资本金范围明确为符合重点投向的重大基础设施领域，并由铁路、公路、供电、供气4个领域项目，进一步扩大为10个领域项目，即铁路、收费公路、干线机场、内河航电枢纽和港口、城市停车场、天然气管网和储气设施、城乡电网、水利、城镇污水垃圾处理、供水。同时，鼓励地方政府在符合政策规定和防控风险的基础上，尽量多安排专项债券用于项目资本金。以省份为单位，专项债券资金用于项目资本金的规模占该省份专项债券规模的比例一般控制在20%左右。专项债可以撬动的杠杆理论上最高可以达到5倍，但从实际操作来说，3倍左右更接近实际情况，假设专项债新增额度新增60%，则2020年新增专项债额度约3.4万亿元，其中20%可以用于项目资本金，按3倍杠杆计算，可以形成项目资金2万亿元，将为项目建设提供更好的支持。

四是加强项目管理，防止出现“半拉子”工程。按照“资金跟项目走”的要求，专项债额度将向手续完备、前期工作准备充分的项目倾斜，优先考虑发行使用好的地区和今冬明春具备施工条件的地区。鼓励各地和有关部门加强项目储备，项目必须有收益，要优选经济社会效益比较明显、群众期盼、迟早要干的项目，同时也要防止一哄而上，确保项目建设取得实效。

五是禁止专项债资金应用于土地储备、棚改和房地产相关领域。根据国常会会议精神，未来偿债主要依赖土地出让收入的土地储备专项债、棚户区改造专项债将暂停，并要求专项债资金不得用于土地储备和房地产相关领域、置换债务以及可完全商业化运作的产业项目。同时，地方也将按照会议精神，调整专项债额度申报资金投向，进一步优化专项债资金使用，增强专项债对基建的支撑力。

本文来自微信公众号： 和君咨询（ID：hejungroup），作者：和君国有资本与国企改革研究中心 任明涛