出海企业，必须知道的美国制裁常识

上一篇，我们讲到《2024美国大选（一）：拜登退选-特朗普归来-万斯登场的9个关键时间，未来会遏制中国吗》，美国人对美国以外的世界，并不太关心，习惯性利用制裁方式维护全球霸权。但中企出海，则必须知道美国制裁的一些常识。

上文我们谈到分析特朗普和万斯的“美国优先，遏制中国，先亚后欧”，不仅仅是从主政者个人的风格去着手，我们都说美国制度不会完全因一个人彻底改变，与其思考不确定性，不如先思考确定性。因为主政者的思路必须通过一系列机构、工具和制度去落实。因此，观察分析美国遏制的手段是通过哪些规则进行的，就变得非常值得研究。

本文内容，我们会根据美国财政部于2021年10月发布的《2021年制裁报告》进行分析，以供参考。

一、美对外制裁措施简介

特朗普和万斯目前主政的思路相对鲜明，即美国优先，提高关税，制造业回流，停止海外军事支持，要求盟国支付军费，“先亚后欧”，把矛头可能对向东方。一些国家也会遇到其“制裁”问题。

前几年，中国企业出海北美还心存侥幸，采取多种”灰度“方式和“形式”包装上去消解，但不确定性始终存在，并可能追溯。华为、中兴、TikTok都是早期，且TikTok从技术、数据、股权多方面的“去中化”也无法消解。美国在重要的经济领域做出的决策，均采用实质重于形式，所以未来四年，可能更多企业也会遇到，一些旧方法也可能失效，尤其对于没有太多司法经验和经费的中型企业。

知己知彼，百战不殆。了解美国如何运用其对外制裁作为维护全球影响力的“大棒”，对我们中国企业出海来说至关重要。近年来，美国实施的对外制裁次数显著上升，制裁手段日趋政治化，制裁名单清单化，针对性制裁比例明显增加，逐渐从全面制裁转向所谓的“聪明制裁”。

美国财政部于2021年10月发布的《2021年制裁报告》，对照检索美国有关部门的制裁清单，对美国制裁的一些原则、清单及制裁面临的挑战做简要梳理。能提供一个清晰的视角，理解美国如何通过制裁手段维护其全球影响力，以及这些手段对我们可能产生的影响。

二、美对外制裁的权力来源及执行部门

权力来源

美对外制裁的权力来自国会（立法）和总统的行政命令，并授权给财政部、国务院等部门执行，在某些情况下还包括其他联邦机构。

如美国总统根据《国家紧急情况法》发布了第14065号行政命令，认定俄罗斯承认的“顿涅茨克人民共和国”或“卢甘斯克人民共和国”与俄罗斯在明斯克协议下的承诺相矛盾，并进一步威胁乌克兰的和平、稳定、主权和领土完整。该行政命令禁止了与上述两个“共和国”开展投资及贸易往来；此后，随着俄乌冲突升级，美对俄制裁持续升级。

执行部门

美对外制裁主要由以下部门实施：

• 美国财政部下属的外国资产控制办公室（Office of Foreign Assets Control，OFAC）；
  

  
  

• 美国国务院对某些方面予以监管；
  

  
  

• 美国商务部负责出口管制的实施；
  

  
  

• 美国国防部管理部分制裁清单。
  

三、制裁的一般原则

对外制裁的分类

对外制裁可分为初级制裁（primary sanction）和次级制裁（secondary sanction）。

初级制裁措施包括财产冻结和贸易禁运，禁止公司与被制裁的国家或公司进行贸易等。

初级制裁措施的适用对象：

• 在美国注册成立的实体；

• 美国公民和已获得永久居留资格的居民（无论其实际居住地）；

• 美国境内的公民、实体，无论其国籍（上述主体统称为“美国人”）。在涉及伊朗和古巴的情况下，初级制裁措施同样适用于被美国人所拥有或控制的境外公司。

此外，从事下列行为的非美国人可能面临制裁，包括：

• 在美国境内从事可被制裁的行为；

• 教唆、协助和煽动美国人或与美国人共谋以违反制裁规定；

• 有特定的交易行为发生在美国境内（如通过美国金融体系与被制裁国家进行交易）。

次级制裁是指直接或间接与俄罗斯、伊朗、朝鲜、中国香港和叙利亚从事重大交易的外国主体将面临次级制裁风险。次级制裁的对象是具体的行为，此类交易并不涉及美国人，也不在美国境内开展，而仅仅是与俄罗斯、伊朗、朝鲜、中国香港和叙利亚有关。次级制裁旨在以限制非美国人进入美国市场的方式阻碍有关主体参与被视为违反美国国家安全和外国政策的交易活动。

违反初级制裁措施可能导致民事罚款或刑事处罚，违反次级制裁措施的后果包括对美国金融系统和美国市场的准入限制，甚至是禁令。除次级制裁外，其他美国制裁法律法规也可能对非美国人的活动施加限制。

例如，对任何相关法律法规项下被制裁的主体提供实质性支持的主体，包括非美国人，也可能面临制裁。如果非美国人与已经被列入OFAC管理的“特别指定国民”（SDN）清单的主体进行交易，其也将面临被列入SDN清单的风险。值得注意的是，次级制裁以及SDN清单项下制裁的对象通常不是已受到初级制裁的国家的主体。

制裁分为全面制裁或有针对性的制裁

虽然每个美国制裁计划都包含不同的规定和禁令，但它们通常可以分为全面（全国性）制裁和更有针对性（主要是基于清单的）制裁。美国对古巴、伊朗、朝鲜、叙利亚和克里米亚实施全面制裁，禁止美国人或美国境内涉及这些国家或个人的几乎所有交易。

美国还实施针对特定个人或活动的制裁，例如涉及财政部外国资产控制办公室（OFAC）“特别指定国民”清单（SDN）上所列个人的任何交易、涉及OFAC部门制裁识别（SSI）名单上所列人员的某些类型的交易和涉及委内瑞拉政府的交易。

美国财政部《2021年制裁报告》指出，近年来非全面制裁项目占比有所上升，美国在金融、信息技术、国防、军工、人工智能等领域实施制裁的次数也在逐年增加。这说明美国制裁正在从全面制裁走向以针对特定行业、特定人员、组织的“聪明制裁”。

关于“直接或间接提供便利”

在美国制裁法律体系下，任何主体，甚至包括外国主体，从事任何导致他人违反美国制裁制度的行为都是非法的。例如，即便某一被制裁国家的交易并不涉及美国人，但如果该交易涉及通过美国金融系统或美国金融机构付款，那么该交易可能导致相关美国银行等违反美国制裁法。任何人从事任何以违反或规避美国制裁法律法规为目的，或者产生该违反或规避效果的行为，均是违法的。

美国制裁措施通常也禁止美国人对本应被美国制裁措施禁止的第三方交易“提供便利”。OFAC一般对于“提供便利”作扩大解释，包括美国人为被制裁的国家或主体直接或间接提供“协助”或“支持”的情况。美国人不得参与诸如商业和法律策划、决策、授权、设计、订购或运输货物或为这些受制裁国家的交易提供金融或保险服务。

美国人一般也不被允许通过调整其自身或子公司的运营政策或程序为被制裁国家的交易提供便利，或者使得其外国子公司得以接受、从事在美国国内应经过批准的交易。例如，如果对于美国人而言，超过特定数量美元的交易应当经过事前审批，那么该美国人就不得通过调整自身或子公司的运营政策和程序，将相关决策权转移至非美国人，从而推进交易。

依据美国制裁法律法规，如果美国人依法不能直接接受与被制裁国家、主体或个人有关的商业机会，那么美国人通常也不得将该商业机会推荐给非美国人。因此，如果某美国人收到关于被制裁国家的询价，其应当拒绝且不得将该商业机会推荐给非美国人。

四、美国财政部对制裁“现代化”的建议

美国财政部在《2021年制裁报告》中对“现代化”美国对外制裁提出了五点建议。包括：

(一) 采用将制裁与明确的政策目标联系起来的结构化政策框架。制裁应与符合总统指导意见明确、广泛的目标挂钩。将采用结构化政策框架，以便为其使用制裁的建议提供信息。该框架应反映关键政策考虑，并询问制裁行动是否：

1. 在更广泛的美国政府战略中支持明确的政策目标：制裁应与其他措施一起部署，作为支持特定政策目标的更大战略的一部分；

2. 被评估为适合具体情况的正确工具：制裁应包含严格的经济分析、技术专业知识和情报，以确保它们是追求既定目标的正确工具；

3. 纳入了对制裁目标、美国经济、盟友和第三方的预期经济和政治影响，并已被校准以减轻意外影响；

4. 包括多边协调和接触战略：在可能的情况下，制裁应与盟友协调，纳入共享的情报和资源，同时与包括行业、金融机构、盟友、民间社会和媒体在内的相关利益攸关方接触；

5. 易于理解、可执行，并且在可能的情况下是可逆的：应明确传达制裁，以便目标、盟友和其他人了解其具体目标，以及在何种情况下可以针对目标的行为升级或撤销制裁。

(二) 在可能的情况下纳入多边协调。当政府与能够放大经济和政治影响的盟友和伙伴协调时，制裁是最有效的。这种协调还能提高美国国际领导力的可信度以及美国和其盟友的共同政策或安全目标。协调行动也有助于减轻对美国工人和公司的经济影响。可以鼓励盟国和伙伴通过以下方式协调制裁政策：

1. 合作和分享政策框架和信息；

2. 不断努力协调制裁制度；

3. 努力将制裁协调纳入现有的多边框架。

(三) 调整制裁以减轻意外的经济、政治和人道主义影响。应寻求对制裁进行调整，以减轻对国内工人和企业、盟友以及国外非目标人群的意外经济和政治影响。这将保护关键的支持者，并有助于保持对美国制裁政策的支持。此外，在受到严重制裁的法域，财政部必须通过合法渠道更系统地应对开展人道主义活动的相关挑战。

(四) 确保制裁措施易于理解、可执行和可调整。需与受金融制裁使用影响的利益相关者进行更有效的沟通和协调，特别是数字资产领域支持者的沟通。应围绕制裁措施，加强对国内外关键受众的公共信息传递，还应与国务院在对外交往的信息传递方面密切协调，提高公众对制裁意图和效果的理解。

(五) 投资制裁技术、劳动力和基础设施的现代化建设。需要对制裁工作队伍和业务能力进行投资，以支持一个强大和有效的制裁政策制定和实施过程。特别是应投资深化数字资产和服务领域的机构知识和能力，以支持整个制裁活动的生命周期。此外，所有这些步骤都必须在与国家安全委员会、国务院、美国国际开发署、司法部和其他机构间合作伙伴密切协调下，以推进美国政府的政策目标和国家安全。

评论

发展出广泛的对外制裁手段（政治、经济、科技等）是美国维持全球霸权的基石之一。我们经常从新闻上听到看到的各类制裁措施，但对其来源、形式、范围知之甚少，导致一系列我国企业、个人，包括科研机构、大学受到重大影响。知己知彼，是降低减少制裁影响的重要前提，通过本文简略掌握有关情况。

本文来自微信公众号：海外征程（ID：daniwalk），作者：海外征程