户籍之墙土崩瓦解，然后呢？

作者：付一夫，题图来自：图虫

国人的跨地区自由迁徙，从未像今天这般容易。

日前，中共中央办公厅、国务院办公厅发布《关于促进劳动力和人才社会性流动体制机制改革的意见》，提出“全面取消城区常住人口300万以下的城市落户限制，全面放宽城区常住人口300万至500万的大城市落户条件。完善城区常住人口500万以上的超大特大城市积分落户政策，精简积分项目，确保社会保险缴纳年限和居住年限分数占主要比例”等措施。

这是2019年里，时隔8个月后涉及户籍改革的又一新政。相比于4月份国家发展改革委印发的《2019年新型城市化建设重点任务》，此次《意见》无疑是“升级版”，标志着户籍的再度放宽。

曾几何时，户籍宛如一堵无形的高墙，横亘在城乡、地区与人群之间，难以逾越。不过近些年，国家户籍改革的步伐明显提速，2012年至今的7年时间中，仅国家层面的户籍改革政策就超过了7份。

眼下，这堵超过60岁的高墙已然到了土崩瓦解之时，“零门槛”落户不再是遥不可及的梦想，而各个城市也正以前所未有的开放姿态，张开双臂欢迎着几乎所有人的到来。

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借着政策的“东风”，哪些城市将会站上风口呢？在回答这一问题之前，有必要先来介绍一下国家对于城市人口规模的层级划分标准。

通常情况下，至少有三个统计口径可以用来判断一座城市的人口规模，即全域人口、市辖区人口和城区人口，不过只有“城区人口”才是衡量城市人口规模最为恰当的指标，原因如下：

一来，在市管县的体制下，全域人口多的城市未必就一定是大城市，如山东临沂与河北保定，人口规模都在千万以上，但两个城市都是三线城市，只因大多数人口都居住于其辖下的县市；

二来，很多城市的市辖区内仍有大量的农村地区，其中居住着大量的农业人口，而一些刚刚撤县（市）改区的地方，农村和农业人口占比同样较高，因而用市辖区人口来衡量城市人口规模不够精准。

而刚刚发布的户籍新政，强调的正是“城区常住人口”。

在城市层级划分上，根据2014年11月国务院发布的《关于调整城市规模划分标准的通知》，城区常住人口 100万~500万的城市为大城市，其中300万~500万的城市为Ⅰ型大城市，100万~300万的城市为Ⅱ型大城市；城区常住人口500万~1000万的城市为特大城市；城区常住人口1000万以上的城市为超大城市；城区常住人口在100万以下的则属于中小城市。

参考住建部公布的《城市建设统计年鉴》可知，我国城区常住人口超过300万的城市共有27个，其中超大城市4个，特大城市10个，I型大城市13个（参见图1）。

按照户籍新政要求，上述城市的户籍制度将会分别采取“全面放宽”、“完善积分落户、精简积分项目、确保社会保险缴纳年限和居住年限分数占主要比例”的态度来加以完善，而除了这27个城市之外，其他所有城市都将“全面取消落户限制”——这当中，不乏乌鲁木齐、贵阳、石家庄、福州等省会城市，以及无锡、佛山等“万亿俱乐部”与准“万亿俱乐部”成员。

“零门槛”落户的城市已是遍地开花，想想就让人振奋。

不过，在振奋之余，户籍制度改革一再提速背后的深层次原因，或许更值得我们去思考。

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其实，早在2017年6月，户籍之墙的逐渐土崩瓦解就已显露端倪。

彼时，武汉提出“落户敞开门、就业领进门、创业送一程、服务送上门”的口号，就此打响了全国范围内“抢人大战”第一枪；随后，南京、天津、成都、重庆等各大城市纷纷推出各种零门槛落户、购房打折补贴、出台指导性最低年薪标准等抢人政策，就连北京、上海等一线城市都不甘寂寞地加入进来。而随着越来越多的城市参与其中，城市之间的“抢人大战”渐渐进入白热化状态，与之相应的，是落户门槛的一再降低，而这本身就相当于一种户籍改革。

某种意义上，此次户籍新政的发布，可以理解为是“抢人大战”的深入演进与全面铺开，几乎所有城市都在敞开大门迎接人们的到来。而“人”，正在变得无与伦比的重要。

为何会如此？答案其实很简单，是“人”变得稀缺了；而更深层次的原因，在于我国人口红利的衰减。

按照经济发展的逻辑，一个国家在老年人口比例达到较高水平之前，将形成一个劳动力资源相对丰富、抚养负担轻、于经济发展十分有利的“黄金时期”，这便是人口经济学家口中的“人口红利”。于我国的经济发展而言，“中国奇迹”能够享誉全球，人口红利的作用可谓居功至伟。

长期以来，我国经济增长的要素驱动模式特征显著，其中以投资居首。按照经济学“边际报酬递减”的有关理论，在劳动力供给规模不变的前提下，持续扩大投资，一定程度之后，资本的边际报酬就会呈现出递减趋势——即投入等量的资本，从中获得的回报却越来越少。事实上，我国经济增长之所以能够保持长期的强劲势头，关键原因之一便是人口红利的存在延缓了资本回报率的降低速度。

根据历年《中国统计年鉴》中的数据，2013年以前，我国适龄劳动人口（16~64岁）的数量始终呈现逐年递增态势，从1982年的6.25亿人增至2013年的10.06亿人，每年新增劳动力数量超过1200万，由此形成了“劳动力无限供给”的格局。这不仅帮助资本维持了长期的高回报率，还让更多的劳动力从老人小孩的赡养等非生产性活动中脱离出来，将多的时间和精力配置于生产性活动中，间接成就了我国“世界工厂”和“世界经济增长引擎”的角色。据世界银行估计，人口红利因素能够解释中国经济增长的33%，其重要意义由此可见一斑。

然而到了2014年，我国适龄劳动人口（16~64岁）规模首次出现下降，较2013年减少了113万人，此后更是逐年递减（参见图2）。倘若缩小年龄范围，我国16~59周岁的人口规模早在2012年便出现了减少，由前一年的92543万人减至92198万人，减少了345万，后续几年同样逐年递减——2013年减少244万，2014年减少371万，2015年减少487万，2016年减少349万，2017年减少548万，2018年减少470万。数据变化的背后，反映的是我国人口红利的衰减。

与此同时，我们所处的社会正呈现出日渐严重的老龄化态势。2018年，全国65岁以上的老人数量达到历史新高的1.67亿，占总人口比重达11.9%，明显高于联合国界定的7%标准，且这一趋势仍在持续。不仅如此，由于种种原因，近些年新生人口持续缩减，即便国家二胎政策已经全面放开，但老百姓生育的意愿仍在不可避免地走低（参见图3）。

当老年人占比逐渐提高与国人生育意愿走低同时出现时，人口年龄的结构性变动便在短期内难以逆转。可以预见的是，未来适龄劳动力规模将会进一步缩减，支撑经济高速增长的传统优势日益减弱，将不可避免地制约到我国经济社会的可持续发展。

因而，适龄劳动力便成了支撑未来经济发展的珍贵资源，对全国来说如此，对城市来说亦如此。尤其是那些知识型与创新型人才，更是城市经济发展的第一资源和动力。为了能够顺利地补充新鲜血液，城市逐步取消户籍限制将是大势所趋和必由之路——毕竟，对于曾经的外来人口来说，没有户口始终都会缺乏归属感，而城市也会因此而难以长久地留住人才。

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不仅如此，国民经济的客观发展形势同样在倒逼着户籍制度改革的提速，这主要体现在市场化和城市化两个方面。

先说前者。

众所周知，受种种因素影响，当前宏观经济下行压力正日渐增大。为了能够进一步激发经济活力，国家越来越重视市场在国民经济中扮演的关键角色。标志性事件便是党的十八届三中全会上通过的《决议》，特别把市场在资源配置中的“基础性作用”修改为“决定性作用”，即更加突出市场在资源配置效益最大化和效率最优化的重要地位。此后，决策层更是在不同场合反复强调市场的重要性，并通过种种方式来支持民营经济发展、优化营商环境，以确保经济发展活力的生生不息。

在区域层面，自然也需要加强市场化改革的力度，而市场化改革的阻碍因素恰恰体现在户籍制度上。

一方面，在市场经济环境下，各种资源与要素应当根据供求变动与利润趋向实现优化配置，而人口的自由流动正是优化劳动力资源配置的有效手段。然而，户籍制度依旧阻碍着人口的正常迁移，大量处于农村的剩余劳动力难以转出，地区之间还因此而常常存在劳动力的错配，有些地区劳动力不足，有些地区劳动力过剩。

另一方面，公民身份地位的平等与发展机会均等是市场经济的题中应有之义，可二元户籍制度的存在与此相悖——需知，户籍差别的本质，是一系列福利制度的差异。尽管在新时期，我国正在努力进行教育、医疗卫生、住房与社会保障等方面的制度改革，有些依附在户口上的福利与特权正在废除或淡化，但是因户口导致的身份、权利、机会不平等等现象依然存在。

因此，户籍制度改革便成为了解决问题的关键，而劳动力能够跨区域自由流动，对于克服市场分割、促进公平正义来说都具有深远意义。

再说后者。

按照国际经验，城市化水平是经济社会现代化的重要标志，是随着工业化发展，非农产业不断向城镇集聚，从而农村人口不断向非农产业和城镇转移、农村地域向城镇地域转化、城镇数量增加和规模不断扩大、城镇生产生活方式和城镇文明不断向农村传播扩散的历史过程。不断推进城市化，对于产业升级、民生改善、科技进步乃至区域协同发展来说都有着积极影响。

然而，户籍制度的存在，却在一定程度上掣肘着我国城市化进程，长期的城乡经济二元化就是典型表现。虽然改革开放至今，广大农民已经拥有了自主择业的权力，但农民进城后却往往因户籍问题而无法实现身份的转变，于是，农村剩余劳动力的转移速度被严重制约，进而限制了城乡一体化的实现与农民生活状况的根本性改善。

试想，若是没有户籍的限制，那么一个农民进城后，其身份便可真正实现转变，此时哪怕他在城市里做一个外卖配送员，收入都会大大提高，更不用说与之相关的各种福利，这便是户籍制度改革与城市化的意义所在。

当前，我国城市化率逼近60%，比起改革开放初期已有长足进步，但同发达国家相比仍有较大的上升空间（参见图4）。而户籍制度的进一步放宽，无疑将会为我国城市化的深入推进注入新的动力，广阔前景令人无比期待。

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还没有结束。

必须指出的是，纵使户籍改革有万般利好，但绝不是一劳永逸，只因它并非城市吸引人口流入的唯一筹码。

当前，我国城市中主要存在着两种类型的福利：一是户籍福利，包括就业保障、子女教育、医疗、住房、社保等一系列带有一定竞争性的公共品，这些福利的获取是基于户籍本身，即需要居民通过获得本地户口才能够享有；二是非户籍福利，包括城市基础设施、非正式的就业机会、秩序、信息、环境和文化氛围等一系列非竞争性的公共品，这些福利只需要劳动者来到这座城市即可享有，不同城市居民之间非户籍福利的区别，取决于城市之间经济社会发展水平的差异。

人口的迁移必然是趋利避害的，即便是自由迁移，人们势必也会倾向于选择到能给自己带来最大福利增量的城市，具体包括户籍福利与非户籍福利在内的总福利。

然而在现实中，我们常常看到的剧情却是，尽管大城市的户籍门槛很高，户籍福利对外来人口来说遥不可及，但人们仍然趋之若鹜；尽管小城早已全面放开外来人口落户，但却常常无人问津。宁愿迁移到大城市作非户籍居民，也不愿意迁移到小城市作户籍居民，反映出的是人口迁移的无序性，同样不利于失衡局面的扭转与协调发展的推进。

由此可见，若想真正实现人口在不同区域间的合理配置，除了户籍之外，我们还应大力推动中小城市的发展，尽可能降低其与大城市之间的经济社会发展差距，缩小不同城市之间居民的非户籍福利差异——这虽然非一朝一夕所能企及，但道阻且长，行则将至。

户籍墙倒，只是开始却非最终，我们需要做的，还远远不止于此。

作者：付一夫（苏宁金融研究院消费金融研究中心主任助理、高级研究员）