爱沙尼亚：从0到1的“数字国家”进化史

题图来自视觉中国，本文来自微信公众号：腾讯研究院（ID：cyberlawrc），作者：WeCity未来城市

爱沙尼亚一直是全球数字政府领域的先行者，常年在国际数字政府评估排名中名列前茅。爱沙尼亚共和国政府在不同阶段的信息化战略、数字技术运用能力、科技创新生态的支撑能力、公民数字素养的水准等多要素的作用，最终促成了一段东欧小国从0到1的“数字国家”进化史， “数字公民”、“X-Road”数据交换平台、“数据大使馆”、“KSI无签名区块链系统”等建设成果为各界所熟知。

作为一个从苏联独立出来时全国仅有一部电话的国家，爱沙尼亚何以快速成为全球政府数字化转型的标杆，并在全球范围内引领人工智能、区块链等前沿数字技术赋能城市治理与政务服务？本文将通过对爱沙尼亚“数字国家”建设历程、关键节点、最新动向的分析研究，以探索政府与城市治理数字化转型的成功密码。

“数字国家”的发展脉络与养成逻辑

“可以被忽略的国土面积，不可忽视的数字空间影响力。”

爱沙尼亚是一个仅有130万人口，4.5万平方公里国土面积的东欧国家。1991年，爱沙尼亚脱离苏联成为一个独立的国家，那时还是一片积贫积弱、百废待兴的景象，而通过近30年的不断努力，爱沙尼亚已经在政府治理、公共服务以及数字经济发展领域成为世界各国的榜样，不仅成为世界上首个通过电子投票选举的国家，而且培育了Skype这样的独角兽企业，并率先在区块链领域进行了政府治理创新的探索。

图：爱沙尼亚“数字国家”发展路线图。资料来源：e-estonia.com

从1994年-2019年爱沙尼亚“数字国家”发展历程来看，可以发现爱沙尼亚在推动政府数字化转型过程中的四大策略：

第一是战略优先，通过制定引领和指引全国信息化发展的战略政策，以推动自上而下的执行；

第二是服务优先，爱沙尼亚创造了全球数字政府领域的多个第一，包括首个电子银行服务、首个电子内阁、首个网上投票选举、首个数据大使馆等，通过与用户本身权利密切相关的服务创新，来提升公众对政府数字化改革的关注度与参与度；

第三是技术赋能，爱沙尼亚在每项新兴数字技术爆发的早期就积极尝试应用，积极拥抱数字技术红利，比如大数据、区块链等；第四是积极寻求数字空间生产力与领导力，爱沙尼亚推出的基于数字身份ID--E-Residency的“数字公民”、“X-Road”数据交换平台、“KSI无签名区块链系统”等，通过在全球范围内的个体工商企业、欧盟国家以及联合国、世卫组织的应用，跳出了地理位置与有限资源的束缚，成为塑造“数字国家”影响力的重要数字能力与关键手段。

然而，爱沙尼亚并非一个保守数字政府“成功秘密”的国家，且深谙网络空间的发展规律与价值取向，因此爱沙尼亚专门在GitHub上公布了其国家电子政务系统的源代码，供全球参与数字政府建设的程序员学习和下载使用。 

基于E-Residency数字身份ID的普及和使用，自2002年以来，数字签名在爱沙尼亚即具有法律约束力，对于爱沙尼亚公民而言，目前无法使用数字签名的只有三个例外场景：结婚、离婚或购买房地产。但是鉴于新冠肺炎流行期间的出行难度，这些无法使用数字签名的类别最终也有所放宽。

现在，约有96％的爱沙尼亚人在线报税。虽然默许可以选择使用纸质表格申报，但这种方式即使在网上活动较少的人群中也不受欢迎。在2019年3月举行的爱沙尼亚议会选举中，有25万人（几乎占选民的44％）在线提交了选票，据DigiGovLab统计分析，与在本地投票站进行现场投票（20.41欧元）相比，互联网投票（2.32欧元）的成本要便宜得多。

此外，爱沙尼亚已经在13个政府工作流程中用算法部署了AI或机器学习，以取代重复的人工操作。在爱沙尼亚这些日常性应用与痛点服务的背后，恰恰印证了e-Estonia简报中心主编的那句话——“如果要使人们进入数字生态系统，就要让人们定期使用某些应用或服务。”

从全球政府治理与服务数字化发展进程而言，爱沙尼亚数字政府建设的两个代表性原则非常值得参考，第一个是“仅一次原则”，该原则承诺只有一个政府部门或团体可以保存公众或企业的某种数据。例如，爱沙尼亚人的地址仅保存在人口登记册中，如果其他人需要该地址，他们则需要向登记处寻求帮助。这些数据被保存在多台服务器上以防止黑客恶意攻击。

另一个指导原则是“默认数字化”。公众和企业的纸质信息都被输入到数字化系统中，政府无法追踪可能在纸上查看了该信息的职员，但它可以在系统中准确记录谁访问了哪些文件。这两项基本原则可视为爱沙尼亚“数字国家”发展的基石。爱沙尼亚公民可以在政府数字门户的个人状态中看到“谁在什么时间、什么地点查看了我的数据”，他们认为“这是一种重建国家与公民之间力量平衡的方式”。

“数字公民”计划与数字经济的勃兴

“并不是残疾人、老年人等群体不愿意上网，而是你提供的在线服务做得太烂。”

目前，爱沙尼亚“数字公民”数量已达68774个，其中注册了公司13000个以上，覆盖160个国家，纳税金额超过10亿欧元（比14个爱沙尼亚的GDP还要多）。实际上，去年成立的爱沙尼亚新公司中，有六分之一来自国外的“数字公民”。

爱沙尼亚“数字公民”主要适合“数字游牧民族”（在旅途中创办和管理无纸化公司）、自由职业者、初创公司、数字企业家等对象和群体，以便于远程开展业务、不受地域限制并可以加入“数字公民”的全球社区。

“数字公民”计划的持续发展，特别是在英国脱欧前后吸引了大量英国公民的加入，以避免脱欧导致的损失与风险，而支撑该计划背后的主要有“X-Road”的数据安全传输支撑、E-Residency数字身份ID的便捷应用以及数字经济生态协作的创新活力。 

“X-Road”数据交换平台是爱沙尼亚“数字国家”建设的重要基础设施，它使爱沙尼亚国内的各种公共部门和私营企业电子服务信息系统能够相互连接并和谐地运行，目前“X-Road”已经搭载2773项服务应用，每天有1000多个组织和企业使用它。为确保数据的安全传输，所有传出数据均经过数字签名和加密，所有传入数据均经过身份验证和记录。

目前“X-Road”已经发展成为一种工具，可以被写入多个信息系统、传输大数据集并同时在多个信息系统中执行跨系统的搜索。该服务已在芬兰、吉尔吉斯斯坦、法罗群岛、冰岛、日本和其他国家/地区实施。乌克兰和纳米比亚也已经采用了类似的技术。

近期，爱沙尼亚总理尤里·拉塔斯（JüriRatas）和世卫组织主席Tedros Adhanom Ghebreyesus讨论了对卫生数据交换数字化的合作，如果一切都按计划进行，世界卫生组织（WHO）将实施“X-Road”，将来还可能通过联合国成为全球数据治理的一部分。

图：爱沙尼亚“X-Road”概述。资料来源：e-estonia.com

E-Residency创立于2014年，是面向“数字公民”推出的数字与物理结合应用的ID卡，它使个人或小企业主可以在爱沙尼亚远程注册公司，并可以访问该国的公共电子服务，同时可以从任何地方管理企业。目前E-Residency模式已被其他几个国家复制，欧盟的其他成员如立陶宛和葡萄牙也宣布了自己的计划。

从经济贡献而言，爱沙尼亚税务和海关局去年透露，“数字公民”已通过税收和国家规费的形式直接向该项目支付了3500万欧元，仅去年一年就超过了1500万欧元，比上一年增加了12％。这也远远超出了国家向爱沙尼亚纳税人提供的“数字公民”计划的成本，实际上略高于“数字公民”小组为自己设定的目标。

此外，仅通过从爱沙尼亚本地公司中购买的中介、法律及咨询等服务，“数字公民”就可以为爱沙尼亚做出更大的财务贡献。值得注意的是，基于E-Residency的“数字公民”计划尽管为爱沙尼亚带来了全新的发展机遇，但就目前而言，“数字公民”计划并不适合所有人。国际社会认为这项计划确实具有较高风险，“数字公民”很可能因为其是“不遵守反洗钱和恐怖主义融资法规的司法管辖区”而吸引全球各地的公民加入。 

图：微软公司共同创始人比尔·盖茨的“数字公民”ID卡 

爱沙尼亚“数字国家”的建设与发展，并不只是依托政府内部的创新与变革，其创新活力来自于蓬勃发展的数字经济生态与社会创新氛围，Xolo公司即是“数字公民”计划中日渐崭露头角的重要生态角色。Xolo成立于2015年5月，它通过在线金融、税务等服务，使全球的自由职业者、个体工商户和“数字游牧民族”能够远程和完全在线地启动和运行微型企业。

Xolo在2019年推出了一款名为Xolo Go的产品，无需拥有公司，只需支付交易费即可提供专业服务。另外，Xolo最近在其产品中增加了银行业务，这意味着Xolo Leap客户现在可以选择在线申请Wirecard提供的完全许可的德国银行帐户。

Xolo Leap允许爱沙尼亚“数字公民”注册经营专业或数字服务的单人公司，企业主只需要支付每月的服务费，Xolo的业务管理员将为企业主提供包括会计、银行业务等业务在内的在线服务，但企业主通过这种方式运营的企业经营的业务种类会受到限制。

目前开通Xolo Leap并申请“数字公民”的服务费总计为1283欧元，公司最低股本需达2500欧元。Xolo Go是适合自由职业者的服务产品，其无需拥有自己的公司，没有月费，只需支付所有支出的5％即可获得Xolo的服务，但Xolo Go的局限性在于客户必须拥有在欧盟国家/地区纳税的商业客户、所有发票将显示用户的个人名字，另外不能通过Stripe和Paypal付款。

Xolo解决了此前“数字公民”在银行开户期间必须至少要到爱沙尼亚现场操作一次的麻烦，实现了建立银行账户的全部远程操作，但这项服务也仅适合单人公司。如今，Xolo已有来自全球104个国家和地区的客户，交易总资金量达到800万欧元，活跃客户的平均月收入为8300欧元，拥有包含6个国籍的62名员工。

类似于Xolo这样为“数字公民”提供在线服务的公司在爱沙尼亚还有很多，一方面它们享受爱沙尼亚数字政府发展的红利，获得了来自全新数字经济生态的机会，另一方面它们也间接推动了爱沙尼亚“数字国家”的全球影响力、辐射力与领导力，这也印证了数字政府与数字经济生态互动发展的基本逻辑。

数字政府与社会创新的抗疫合作

作为全球领先的“数字国家”，爱沙尼亚在本次应对新冠肺炎疫情的蔓延过程中也充分展现了其数字化创新能力，通过“黑客马拉松”的方式进行数字抗疫的创新。在疫情扩散期间，爱沙尼亚一周之内从零确诊患者上升到135例确诊病例。

2020年3月12日晚上，爱沙尼亚外贸和ICT部长Kaimar Karu呼吁采取行动，第二天早上9:30，爱沙尼亚的创业社区提出了“HtC”（“Hack the Crisis”）概念。

上午10：00，Karu部长批准了这个计划，并要求所有人采取行动。“爱沙尼亚加速计划”选定的合作伙伴Garage48和Accelerate Estonia在下午4:30启动了Hack-A-Thon活动。组织方介绍，HtC会在48小时内寻求优秀创意的原型和想法，“爱沙尼亚加速计划”将赞助其中5个创意方案，每个创意方案奖励5,000欧元，并在接下来的两个月内执行开发设计，开展超过两个月的项目将得到基金的支持。

Hack-A-Thon启动后的90分钟内，就有超过650人发布了80个创意想法。到两天后的星期日已经有1000人参加，有30个团队致力于解决方案设计。所有的活动都是在线进行的。这就是爱沙尼亚作为一个“数字国家”的在线动员能力。 

图：爱沙尼亚的Hack the Crisis hack-a-thon活动来自政府和企业的专家团 

不仅如此，为应对本次新冠肺炎疫情的扩散，爱沙尼亚“数字国家”在数字公共服务、司法、就业、教育、社会福利等领域做出了诸多努力与创新。 

根据爱沙尼亚政府CIO公室全球事务总监Indrek niknnik对爱沙尼亚如何应对新型肺炎疫情的介绍——

“当爱沙尼亚公民的护照即将到期时，爱沙尼亚警察和边防局将通过虚拟个人助理发送一条消息，通知您的护照将在6个月后到期。了解到护照期限后，您可能决定通过虚拟个人助理预订5个月以内的国际旅行，但虚拟个人助理会立即提醒您，由于您此前已经预订了前往泰国的旅行，因此您可能需要剩余6个月以上的护照到期时间。

然后，虚拟个人助理会立即开始申请护照，并通过电话通知提示您在智能手机上拍照。您拍摄了自己的个人照片，但AI已识别出您的微笑导致照片不符合标准，于是提示您再拍一张……”

这是一个包含主动服务、智能推送、日程管理与行政许可的综合性数字公共服务应用，依托于全程在线的方式进行，通过跨平台的数据共享与加密传输，最终让每一个爱沙尼亚公民享有“无缝化”的在线服务。

爱沙尼亚的电子司法系统是欧洲法院诉讼程序运行速度最快、运行成本最低的程序。该系统的工作逻辑是：“一旦公民进行了身份与安全验证并访问了电子司法平台，他们就可以在线提交任何类型的案件。数据将在与案件相关的机构之间共享，法院即可以开始处理相关文件。这些交互都基于‘唯一性策略’，这意味着状态数据库中不允许重复信息。”

”电子文件平台还允许法院向公民发送不同的文件，同时通知确保法官已成功交付所有文件。每个文档都带有时间戳，并包含安全的电子签名。此外，法院可以对机密信息进行加密，以确保没有第三方可以访问该数据。”

虽然其他国家正在努力使法院系统能够实现共享连接，爱沙尼亚司法部已经要求相关团队设计一个“机器人法官”，可以裁定少于7,000欧元（约8,000美元）的小额钱债纠纷，司法官员们也希望该系统能为法官和法院书记员清除积压的案件。目前该系统尚有许多细节仍有待解决，可能需要在律师和法官的反馈之后对该系统进行调整。 

在就业、教育和社会福利方面，爱沙尼亚开发的其中一个应用程序可以将下岗工人的简历送入机器学习系统，该系统将其技能与雇主进行自动匹配。通过该系统获得新工作的工人中，约有72％的人六个月后仍在工作，而部署计算机匹配系统之前的这一比例为58％。

爱沙尼亚出生的孩子可以自动匹配到当地学校就读，因此父母不必在等待学区分配名单上签名或致电学校管理员。这背后是因为孩子的出生医院记录会自动与本地学校共享。

通过爱沙尼亚的数字处方，患者的健康档案已全部被数字化，因此医生可以访问所有患者相关的健康记录，包括来自医疗专家的诊断记录。因此，健康数据的共享与沉淀使疾控机构可以更好地识别受到冠状病毒威胁的人。

除了通过数字政府创新联动社会创新生态活力之外，更有意思的是，爱沙尼亚在“数字国家”创新建设中也体现了“一把手”的能量。前文提到的“爱沙尼亚加速计划”是一个为应对未来危机进行写作创新的在线加速器，由爱沙尼亚与新加坡、欧洲委员会以及其他本地和国际支持者共同参与的“槲寄生”（在英语中寓意希望和丰饶）进行合作，为应对和塑造后危机时代的世界巨大影响的、有潜力的初创企业，组织一个100小时的免费在线加速器。加速器名为“Salto成长营”，创业导师涵盖了很多知名政要和企业家，其中就包括爱沙尼亚总统Kersti Kaljulaid。

WeCity观察与建议

爱沙尼亚从人口数量和国土面积而言只相当于中国一个县级市级别的小城镇，但从数字治理与服务的创新能力而言，其疆域、价值与影响已经超越了大多数国家与城市，WeCity未来城市研究组认为，爱沙尼亚对中国数字政府、城市治理与服务发展的经验与参考主要体现在以下方面—— 

1. “连接即服务”的践行：无论从政府和企业应用的“X-Road”数据交换平台，还是以E-Residency为支撑的“数字公民”计划，其本质都是对“连接即服务”的实践，依托数字身份ID、数字签名、加密传输网络、数据共享机制等支撑体系，更广泛、普惠化地提升数字服务的供给能力，确保在任何时间、任何地点的稳定的服务输出。

2. 政府治理创新需要“创业文化”与“颠覆思维”：从爱沙尼亚“数字国家”的发端、应对疫情“黑客马拉松”的组织以及“爱沙尼亚加速计划”的实现，背后都是创业文化与颠覆思维的驱动，面对新兴数字技术浪潮与新的竞争秩序形成，全球政府都需要积极推动面向未知领域的探索，最大限度地激活民间参与动力与创新活力。

3. 重塑数字空间的国际影响力：“数字国家”让爱沙尼亚打破了因地域、资源、资本限制的国际影响力，利用数据作为重要市场要素，推动以“X-Road”、“数字公民”为载体的数字服务产品的对外输出，不仅对欧美国家造成影响，同时对数字经济生态构建产生了极大的推动作用，数字政府建设与数字经济发展形成了循环互促的良好关系。 

4. 数字素养的培育策略问题：“数字国家”战略发端伊始，爱沙尼亚首先通过“虎跃计划”推动了全民的IT教育，“数字化建设从娃娃抓起”，进而在数字治理与服务领域，通过电子银行服务、数字签名、数字处方、数字ID等一系列让用户便捷易用并持续应用的“小应用”建设，不断培育国民参与和使用数字应用的兴趣和能力。从这一点而言，中国在移动政务服务领域的小程序支撑的电子证照、电子证明、健康码等即是带动数字素养提升的重要应用。

本文相关平台： 

https://e-estonia.comhttps://www.eesti.ee/en/

https://e-resident.gov.ee/

https://salto.co/growth-camp-emerge

https://shareforceone.ee/en/ 

参考文献：

1. https://www.calvertjournal.com/articles/show/11740/e-estonia-what-to-learn-surviving-digital-life-covid-19

2. https://news.err.ee/1090401/who-looking-to-implement-backbone-of-estonia-s-e-state

3. https://estonianworld.com/opinion/adam-rang-estonias-e-residency-works-and-the-latest-data-prove-it/

4. https://blog.xolo.io/xolo-go-or-xolo-leap-which-should-i-choose-for-my-online-business

5. https://www.finextra.com/newsarticle/35404/estonian-e-residency-md-no-deal-brexit-is-no-problem-thanks-to-digital-identity

6. https://www.forbes.com/sites/robertwolcott/2020/03/15/hack-the-crisis-6-lessons-from-estonias-coronavirus-crisis-response/#6feb5f704fca

7. https://www.ft.com/content/e207b2a6-f973-11e9-a354-36acbbb0d9b6

8. https://estonianworld.com/knowledge/could-using-open-data-be-the-next-big-leap-for-e-estonia/

9. https://interestingengineering.com/e-estonia-the-worlds-most-advanced-digital-society

本文来自微信公众号：腾讯研究院（ID：cyberlawrc），作者：WeCity未来城市