柏林背后的城市

本文来自微信公众号：世界说（ID：globusnews），作者：马克西、立夏，责编：权文武，题图来自：视觉中国

10月3日，德国迎来了国庆暨两德统一三十周年纪念日。

或许是因为1989年11月9日的柏林墙倒塌和1990年7月8日的西德世界杯夺冠比1990年10月3日东德正式解散、并入西德更具有历史冲击感，也或许是因为德国的单日新冠确诊人数在10月2日突破2500例并刷新四个月以来的纪录，今年这个阴雨绵绵的10月3日国庆，除了柏林街上设立的几个展览亭外，几乎没有举行任何庆祝活动。

三十年以来，东西德地区长期存在的贫富差距问题始终是前社会主义国家经济转型的研究样本，但几乎无人还会提及一座三十年来在两德统一阴影下被人遗忘的城市：曾经的西德首都波恩。

从波恩到柏林，一个成功的迁都案例？

贝多芬的出生地、舒曼的逝世地。凭借着两位音乐天才的故居，波恩似乎本应只是一座与萨尔茨堡齐名的旅游城市。

但历史的机遇青睐了这座莱茵河畔的小城。

1949年9月，在东西方两大阵营在柏林问题上撕破脸之后，西方世界控制下的西德决定抛开柏林、建都波恩。在长达四十年的冷战期间，这座不起眼的小城一直是西德这个世界第三或第四经济强国的正式首都。

一跃成为首都的波恩也借此走上了发展的快车道。通过联邦政府的财政支持，波恩不仅进行了大量基础设施建设，而且随着外交官和政府工作人员的迁入，城市人口和规模也不断增长，成功地从一个“联邦村庄”变成一个大城市。尤其是原本以瓶装水为主要产业的哥德斯堡区，因承接了服务外交政治的使命，一跃成为了云集152个国家使馆的使馆区。

不过，随着1990年两德统一，波恩短暂的辉煌就进入了尾声。1991年6月，德国联邦议会确认还都柏林。

● 1990年8月31日，两德政府签署关于实现政治统一的“统一条约”，确定柏林为统一之后的首都 / 摄影：Ellen

与缅甸迁都内比都、印尼迁都加里曼丹岛以及韩国迁都世宗等分散首都职能以解决大城市病的迁都案例不同，还都柏林更像是“损不足而富有余”，让本就只有30万人口的波恩直接失去约5000的人口以及至少2.25万个就业机会。如果再算上领事馆、媒体代表、行业协会等相关机构，波恩将因丧失首都地位失去3万个就业机会和8万人口。

作为补偿，德国于1994年通过《柏林-波恩法》。按照法案，彼时联邦政府14个主要部委中的6个将继续留守波恩，其中就包括国防部、教育部、环境部、卫生部、农业部、团结发展部等重要部委。这6个部委将在柏林设立雇佣数量不超过25%的“第二办公地”。

由于并非所有国家都有足够资金配合德国政府的还都柏林计划，因此在相当长的一段时间内，大量国家的驻德使馆仍留守在波恩，这也使得外交部的实际第一办公地点继续留在了波恩。至于迁往柏林的其他部委，《柏林-波恩法》也规定其必须在波恩保留第二办公地。

得益于原西德第二政治中心的法兰克福在欧元区建立之后成为了欧洲央行总部所在地，原先设立于法兰克福的近二十个联邦机构也搬迁至波恩以补上缺口。

● 车上的标语：我们搬家了 / Bundestag

除了简单粗暴的工作摊派之外，《柏林-波恩法》还拿出200亿德国马克还都计划中的40亿马克（约合20亿欧元）用于补贴波恩和周边地区的财政，为期共计十年。波恩所在的北威州也另行投入3亿欧元投资波恩的基础设施建设，其中的代表项目便是通往科隆/波恩机场的区域快铁。

此外，波恩还在联邦政府的推动下转型成为了继纽约、日内瓦、内罗毕、维也纳之后全球第五大联合国机构驻地，其中就包括联合国气候变化框架公约秘书处、联合国防治荒漠化公约秘书处等18个联合国机构。

波恩的复兴

得益于《柏林-波恩法》，波恩经历了1992年到1996年间3%的人口萎缩后，得到了新鲜血液开始重新增长。尤其是2012年以来的八年时间之内，波恩的人口数一路从30.9万攀升至去年的32.9万，而同期德国总人口直到2015年难民危机前保持了近二十年的萎缩。

依托联合国机构驻地的地位，波恩依然保持着较高的曝光度。2017年，联合国气候变化会议 （COP23）在波恩召开，来自世界各地的22000名代表出席，成为迄今为止在德国举办规模最大的国际会议。这座城市正在实现从外交政治功能向国际合作和可持续发展政策的转变。

● 从莱茵河对岸看波恩的标志性高楼，从左到右分别是德国邮政，联合国大楼和万豪酒店 / 摄影：Ellen

在更现实的荷包问题上，新世纪二十年以来，波恩的居民年可支配收入增长了2.2%达23056欧元，而同时期内柏林居民年可支配收入仅增长了1.3%。

此外，成功转型为大学和科研城的波恩全市人口中18%拥有大学或以上学历，为北威州最高；波恩新冠疫情期间5.6%的失业率也远低于北威州平均值8.1%。

● 2019年，波恩大学首次入选德国「精英大学」名单，会获得数亿欧元的财政支持。图为波恩大学主楼 / 摄影：Ellen

过去二十年间，这座小城保持着平均每年孵化600家初创公司的速度，其中三分之一为高新技术企业，整个信息技术产业在波恩创造的就业岗位已达2.5万人，远超首都职能带来的公务员岗位。

殊途不同归

不过，单纯的统计数据背后无法显示的，却是柏林重新崛起的强劲势头以及旧都波恩的相对衰落。

如果说依托《柏林-波恩法》保驾护航的波恩在失去首都地位后仍能顽强地保持适度经济增长的话，那么重生的柏林在过去三十年间的发展就可以用“大跃进式”来形容了。

经历上世纪90年代年轻人口大量涌入西德寻找新生活的人口损失潮之后，柏林借助迁都、欧盟东扩等历史机遇，在新世纪再度迎来了人口的快速增长，过去八年柏林人口从332万增长至367万，预计将于2025年突破400万大关。

能够支撑柏林人口增长的关键之一便是柏林的新经济模式。除了巴斯夫、大众、阿迪达斯、SAP等Old Money之外，无论是国企改制后的德国铁路公司、新分拆上市的西门子能源，还是互联网时代的外卖平台巨头Delivery Hero和风投资本大鳄Rocket Internet无一例外都将总部设在了柏林。

柏林目前活跃着超过1800家科技创业企业、16家孵化器，其中的佼佼者就包括网络银行N26以及金融科技生态公司Finleap，并成功吸引了亚马逊、微软、推特等互联网巨头的入驻。安永在2017年的报告显示，德国100强初创企业融资中的70%最终流向了柏林。

苏东剧变之后出现的政治经济权力真空也让柏林受益匪浅。作为德国向东发展的桥头堡，柏林初创企业超过一半的人才来自海外，其中以波兰为代表的东欧国家占到了大头。国际学生的涌入以及联邦政府的照顾也使得柏林以3座大学入选精英大学计划成为教育投资的大赢家。

柏林高速发展使得自己的房地产市场被国际游资盯上，高房价成为社会问题。十年来柏林的平均房价从1500欧元/平米上升至了5000欧元/平米，“荣升”欧洲房价上涨最快城市。

而柏林重新崛起的第一桶金恰恰就来自于轰轰烈烈的首都建设运动。

自1992年8月联邦政府与柏林市签署《首都条约》以来，柏林就从一座人为割裂的城市摇身一变成为了欧洲最大的工地。原先处于边界地带、历史底蕴深厚的城中区（Mitte）立即得到了联邦政府和各国领事馆的青睐和投资，尤其是九十年代初期的日本人壕气万丈地花大价钱买下了城中区的波茨坦广场商圈。菩提树下大街、勃兰登堡门、柏林议会大厦、柏林大教堂等不仅借助着基建浪潮成为了新一代旅游景点，更是被联邦政府赋予了弥合东西柏林割裂伤痕的政治象征。

具体到预算金额上，柏林单单在首都建设运动一项上就得到了至少50亿欧元（约合100亿德国马克）的联邦投资，其中超过30亿欧元全部砸在了政府办公用楼的建设和翻新等基建上。

相比如火如荼搞建设的柏林，波恩的亮点也只剩下统计数据了。曾经让各国驻西德使馆工作人员开着挂有外交车牌的汽车任性飞驰免于超速受罚的“大使赛道”，如今沦为一条名为B9的二级国道。

● 波恩“外交部”地铁站，站台上方的人像是因“华沙之跪”而世界闻名的西德总理维利·勃兰特（Willy Brandt） / 摄影：Ellen

曾经为满足联邦政府短期需求而大兴土木建设的政府办公区，在还都之后，不得不面临工程停摆，另作他用。借助《柏林-波恩法》中的补偿政策，这片办公区得以转身成为联邦区，联邦政府依然是最大的买家。在法案中约定保留或迁入的政府部门外，这片区域还成为当时由联邦邮政私有化分拆出来的德国邮政，德国电信和德国邮政银行的总部。如今，联邦总理府大楼现在是联邦经济合作与发展部（BMZ）的所在地，曾经的联邦议会工作地现在成了联合国办公楼，专门为联邦议院的成员建造的许尔曼大楼之后成为了德国之声的总部。18个联合国机构的入驻还让这片区域获得了一个新名字：联合国校园（UN Campus）。

通过重新规划，这片区域虽不及曾经的辉煌，但也为当地提供了数万的工作岗位，再次成为该地区发展的引擎。

值得一提的是，联邦区中的一部分还被规划成了联邦德国历史博物馆，馆内近一百万件藏品生动讲述着波恩这座小城战后近半个世纪的都城历史，成为德国最受欢迎的博物馆之一。

● 馆藏珍品之一：西德第一任总理康拉德·阿登纳（Konrad Adenauer）的用车梅赛德斯·奔驰300 / 摄影：Ellen

● 曾经服务过联邦政府工作人员的售货亭（Bundesbüdchen）再度开放，但服务对象却变成了包含联合国在内的各类国际组织的工作人员 / 摄影：Ellen

当然，波恩新形象打造也并非一帆风顺。2005年开始，为了吸引联合国办事机构的入驻，满足基础设施建设需求，联邦政府、波恩市和北威州投巨资建设“世界会议中心”（World Conference Center），却因投资者的欺诈行为遭受上百万欧元的损失，建筑成本也从1.4亿欧元上升至2亿多欧元。在项目历时七年终于落成后，波恩市政府也背上了巨额债务，至今依是全德负债最多的城市之一。

最让波恩人加重危机感的，则是双首都模式的名存实亡。

柏林的迅速发展吸引越来越多年轻人用脚投票拥抱柏林。联邦政府直属公务员新员工不仅更愿意享受柏林的缤纷生活，在职业生涯规划上也选择押宝柏林。

在1996年还都柏林刚刚完成时，波恩的政府直属公务员还占到整体的60.8%。但自从2008年波恩、柏林两地直属公务员比例首次突破50：50之后，波恩的角色就一直在逐渐边缘化。2015年底，柏林的联邦部门公务员数量突破1.15万，而波恩依然停留在6500，波恩的占比已经下滑到37%。而在2019年，波恩的联邦公务员占比进一步下跌至33.1%。

事实上，20年之后波恩冷战时代的老公务员就将全部退休，届时波恩这个第二首都将名存实亡。

第二首都保卫战

波恩地位衰落，也让越来越多的“吹毛求疵”者将矛头指向双首都模式。

相比于怀旧派乐于将双首都模式视为铭记历史、不忘初心的象征，德国纳税人协会则盯上了双首都模式带来的巨大浪费。

根据联邦审计局的数据，双首都模式每年的额外开销在1000万欧元级别，仅是往返于波恩和柏林之间的政府人员差旅次数每年就高达2.4万次，耗资560万欧元，维持波恩和柏林两地政府机队的额外开销也在350万欧元左右，双首都模式带来的额外纸质邮件运输量高达每年750吨。

这给要求彻底废除波恩政治中心地位的人提供了口实。

在他们看来，波恩担任西德首都长达40年，已经是天上掉馅饼的好运气了。这座小城能够成为首都，得益于曾在波恩求学并居住的时任总理阿登纳的强力支持他不断游说各方，最终让波恩打败了法兰克福，卡塞尔和斯图加特，成为了“联邦机构的临时所在地”。甚至于波恩能够击败法兰克福的投票过程中关于基民盟贿选的传闻至今仍不停歇。曾在波恩的英国使馆工作的作家约翰·勒卡雷（John le Carré）在他的小说里写道：“也许只有德国人在选出总理后，会把他们的首都移到总理家门口。”

● 设立在原联邦政府办公区路边的康拉德·阿登纳纪念雕像，正是他的大力支持让波恩成为了西德首都 / 摄影：Ellen

事实上，类似的声音即使在柏林高层也不绝于耳。

主要反对党之一的左翼党就于2017年要求立法废除《柏林-波恩法》，将首都职能全部归于柏林。曾任联邦议院副主席的沃尔夫冈·提尔斯也认为，国家已经统一，政府却分散在相隔500千米的两座城市，“长期来看是不现实的”。曾在1991年决定迁都柏林投票中起到关键作用的现任财政部长朔伊布勒（Wolfgang Schäuble）也同样以波恩经济发展良好为由，呼吁修改《柏林-波恩法》。朔伊布勒也是自科尔时代起屹立不倒、比默克尔更有资历的基民盟大佬。

尽管基民盟和社民党两大执政党一直以时机不成熟为由拒绝了类似提案，但住建部长亨德里克一直拒绝明确为波恩背书。

柏林暧昧的态度自然遭到了波恩方面的全力反对。

联邦议会中的三名波恩选区议员Claudia Lücking-Michel，Elisabeth Winkelmeier-Becker，以及Norbert Röttgen明确表示，相比于每年1000万欧元的小开支，再次整体搬迁耗资将高达50亿欧元，这也相当于维持500年双首都模式的开销。

波恩市长斯里德哈安更是直接批评取消波恩首都地位直接违背了现行法律《柏林-波恩法》。北威州州长拉舍特也在一次采访中回应道，如今的柏林已经不堪重负且地价不菲，花费巨资把数千职员连同他们的家庭迁往柏林毫无意义。

波恩的未来何在

不过，波恩再不满也无法挡住躁动的人心。作为驻留波恩六大部委中最重要的国防部，就是要求回迁柏林的最积极支持者。对于讲究作战参谋的国防部来说，波恩在冷战时代依托于美军基地和北约中转站的优势早已不复存在，随着欧洲防务逐渐一体化且与美国逐步脱钩，战略空间的东移使得将波恩不再适合作为大本营。

“多米诺骨牌倒下的第一张”，是波恩基民盟内政专员Wolfgang Bosbach对于国防部“阴谋”的评价。

● 1991年，当时还是妇女青年部部长的默克尔在波恩参加德国统一后的第一次内阁会议 / 摄影：Ellen

波恩看似尚可的经济发展固然早已不再严重依赖于六大部委，但是二者间的畸形结构一直没有变化。

波恩持续发展的一大支柱就是联邦政府遗留下来的一堆官僚机构，其中包括联邦审计局、卡特尔监管局、联邦电力与网络署、联邦医药品管理局、联邦金融服务监管局等一系列“衙门”。这些机构在产业政策指导经济越来越大行其道的今日得到了快速的发展，尤其是欧洲各行业持续整合及新能源浪潮喷发的当下，各产业协会和利益集团代表都在波恩设有常驻办公室。

至于波恩引以为傲的信息技术产业和初创公司，也事实上完全依托于总部位于波恩的德国邮政和德国电信两大巨无霸企业。前者靠着电商时代以及DHL品牌不断扩张，后者更是凭借着运营商半垄断优势在5G时代叱诧风云。而两家赶上时代风口的企业将总部设于波恩的唯一理由则是，两家公司都脱胎于联邦政府且都在上世纪90年代借私有化浪潮由国企改制而来。

而波恩的另一根支柱，即科研和教育产业更是一个严重与政府挂钩的产业。以普朗克协会、弗劳恩霍夫协会为代表的60家科研机构为波恩带来了19000个就业机会。虽然教育部始终留在了波恩，但是自从科研部从教育部分拆出来以后，波恩的科研预算开始越来越需要看柏林科研部的脸色。

不过在新冠疫情肆虐的当下，强制性的数字化使得波恩再次了获得了部分维持双首都模式的理由。

根据环境部长舒尔茨（Svenja Schulze）公布的数据显示，今年3月往返于柏林波恩的政府航班已经从去年同期的352班次下降至42班次，在4月和5月，航班次数更是直接归零，而联邦政府在此期间并未停摆。这足以证明关于双首都模式存废的讨论在技术进步的当下已经不合时宜。

或许正如一位见证了整个冷战史的书店老板对我所言的那样：“首都已经是过去的事情了，我们不应该再去纠结什么。我更关注眼下的波恩，波恩即将会迎来崭新的时代。”2020年的波恩地区选举中，历史上第一次由主张核心议题是环境与气候保护、可持续、社会多样性和社会公正的绿党获胜。

波恩，这座樱花盛开的贝多芬之城，还将绽放许久。

部分信息引用来源：

[1]https://www.mdr.de/zeitreise/berlin-bonn-hauptstadt-vertrag-ost-west-100.html

[2]https://www.elisabeth-winkelmeier-becker.de/index.php/aktuelles/neuigkeiten-aus-dem-wahlkreis/547-teilungskostenbericht-belegt-arbeitsteilung-zwischen-bonn-und-berlin-wird-immer-effizienter

[3]https://www.fr.de/politik/teurer-wanderzirkus-11682327.html

[4]https://m.merian.de/bonn/deutschland/europa/artikel/die-ex-hauptstadt-ist-wieder-wer

[5]https://www.rtl.de/cms/25-jahre-berlin-bonn-gesetz-so-viel-kostet-uns-bonn-als-1b-hauptstadt-4329813.html?outputType=amp

[6]https://www.lto.de/recht/nachrichten/n/bonn-berlin-gesetz-umzug-bundesregierung-ministerien-hauptstadt-coronakrise-videokonferenzen-digitalisierung-dienstreisen-bundesumweltministerin-schulze/

[7]https://www.sueddeutsche.de/politik/bonn-danke-bonn-aber-deine-zeit-ist-vorbei-1.3200238!amp

[8]https://ga.de/bonn/stadt-bonn/folgekosten-des-wccb-projekts-25600-euro-am-tag_aid-43103353

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