浒苔围城：江苏和山东两省争论的背后

本文来自微信公众号：秦朔朋友圈（ID：qspyq2015），作者：贾铭，原文标题：《浒苔围城》，头图来自：视觉中国

前几天回青岛开会，偶遇大学毕业后3年未见的初恋女友。念及过去的美好时光，我们决定去海边漫步沙滩，看看栈桥。

青岛栈桥始建于清光绪十八年（1892年），全长440米，宽8米，桥南端筑半圆形防波堤，堤内建有两层八角楼，叫“回澜阁”，凭栏望海，视野开阔，想必心情也会跟着舒畅不少，万一峰回路转？

然而，我们始料未及的是，放眼望去，不是白鸥点点、海天一色，而是青青草原、腥臭扑面。一场本该悲情中带点浪漫、浪漫中暗含平淡的重逢，只能匆匆结束。

2021年7月，青岛海域出现史上最大规模的浒苔暴发，这也是自2007年开始，黄海南部和中部局部海域首次发生绿潮以来，青岛连续第15年遭受浒苔灾害影响。

不仅仅是青岛，青岛周边城市的海域，也受到影响。

一、浒苔溯源：土著还是移民

浒苔是一种环境适应能力比较强的藻类，无毒，但生长过程中会消耗水中的氧气，威胁其它海洋动植物生存，失去水分后，会发出恶臭，影响环境。在我国福建、江苏、浙江、辽宁、山东等地都有分布。

浒苔是否会暴发成生态灾害，主要取决于是否有足够多的种子、充足的阳光以及足够的营养源。

所以毫无疑问，全球气候变化和人类活动导致的海水富营养化，是浒苔暴发的重要原因。但种源来自哪里，山东和江苏各执一词，一直悬而未决。

这场跨省的争议，很有意思。

我记得很清楚，21世纪初我读初中的时候，那年暑假我跟我们班花一起去海边，海水还是很干净的，没有浒苔。但2006年的时候，青岛首次受到浒苔影响，海边已经可见少许浒苔，我们下海游泳的时候，还喜欢捞着玩。

2007年，浒苔首次暴发，引起讨论。

2008年，青岛成为北京奥运会“奥帆赛”举办城市。为了保障水域条件，防治浒苔灾害，自然就要溯源。专家研究后认为：“浒苔来源于江苏沿海。”

面对“天外来锅”，江苏不服，并且提出了反驳依据：“江苏沿海从来没有暴发浒苔灾害，而青岛2006年就有浒苔。”听起来蛮有道理。

浒苔到底是青岛“土著”，还是江苏“移民”，江苏和山东谁也不承认。据说，两省还把“官司”打到了国务院。

在国务院调解下，同时也是为了保障“奥帆赛”顺利举办，江苏省表示，愿意支持和配合青岛抗击浒苔灾害，但是，对“青岛浒苔源于江苏”的观点，保留意见。

溯源问题，依旧没有实锤。

2011年7月，科技日报援引国家海洋环境监测中心的藻类专家邵魁双博士的研究表示，浒苔主要的来源是苏北浅滩，“长江入海口以北的紫菜养殖筏架，是浒苔的老家。”

随后，中科院烟台海岸带研究所的邢前国博士通过卫星遥感图画出了2008年浒苔扩展的过程：遥感图上的绿色斑块最初出现在江苏盐城和连云港沿岸，之后随洋流向北迁移到黄海中心，5月底在青岛东南100公里处的外海，面积达到最大，之后一个月持续萎缩，并抵达山东海岸。

洋流动图

江苏没有回应。

浒苔来源，不仅成了两省的争议点，也成了全国媒体关注的焦点。

2012年全国两会上，半岛都市报采访全国政协委员、中科院海洋研究所研究员周名江，周名江的回答比较严谨，“目前只能说浒苔生成发展于黄海南部。具体是怎么形成的、在哪里形成的，一两年内就可以研究清楚。”

2013年8月，中科院海洋研究所研究员逄少军博士，再次明确得出结论，浒苔来源于江苏射阳、盐城、如东一带沿海。当地独特的辐射沙洲地形和由于水产养殖以及工业废水排放形成的富含氨氮的海水，是浒苔绿潮形成和爆发的重要原因。

2014年，国家重点基础研究发展计划项目得出结论：确认浒苔绿潮的源地为苏北浅滩。

项目组在苏北浅滩区海水中检出了“漂浮生态型”浒苔微观繁殖体；发现浅滩区筏架材料有“漂浮生态型”的浒苔附着生长；在自然和人为因素影响下，筏架上绿藻脱落后成为漂浮绿藻的主要来源。

面对越来越多的“不利证据”，江苏省的水产专家再次表态：这些研究仅表明，作为一种灾害的绿潮起源于苏北浅滩，但其在生物学意义上的真正源头要追溯到哪里，仍尚待研究。

言外之意就是说，这玩意虽然是从我们江苏漂到你们青岛的，但种源也是别地儿漂到我们这的，我们也是绿潮的受害者，是给真正的源头背了锅。

2016年，南方周末记者曾到江苏采访浒苔来源的问题，面对来自科研机构的研究结果，江苏无论是官方还是民间，都不予认可，“关于起点，据我所知没有达成共识。”江苏省海洋与渔业局资源环境保护处处长樊宝洪婉拒了记者的采访。

2018年，青岛市又成了上海合作组织青岛峰会（下称上合峰会）的主办城市。

为了保障上合峰会顺利召开，自然资源部印发《保障2018年青岛上合组织峰会浒苔绿潮联防联控工作方案》，对浒苔防控做出了详细部署。要求江苏省、山东省以及部属有关单位，启动联防联控机制，“早发现、早预警、早监控、早处置”，协同应对黄海浒苔绿潮灾害。

由于上合峰会的高规格，自然资源部的严要求，两省空前重视浒苔治理工作。

江苏全力组织开展浒苔绿潮监视监测与打捞处置，在浒苔绿潮源头区辐射沙洲设置了12条通道、3道防线，组织沿海14个县市实施“网格式”浒苔防控，每间隔8海里左右布设1～2艘渔船，并重点加强紫菜养殖筏架附生浒苔和养殖区漂浮浒苔的清理工作。

山东省则从日照到青岛共设置了4道海上拦截防线，在日照设置了2道打捞线。在重点海湾和重点海域及各海水浴场设置了近岸拦截网4万米，安排船只在浒苔通道上巡查打捞。

据统计，自2018年3月初至6月，自然资源部累计派出监测船舶11艘、执行123航次，海上巡视近1.4万余海里，飞机（含无人机）13架次，处理卫星图像255景，制作各类监视监测报告342期。江苏省、山东省累计投入打捞船舶900余艘，组织打捞浒苔19万余吨。

效果立竿见影。2018年，青岛浒苔覆盖面积为193平方千米，为历年来最低值，且浒苔被成功狙击在青岛大公岛以外海域。

作为山东人，“于公于私”，我都该支持浒苔来自江苏的说法。但是，目前的事实依然不能完全证明江苏是浒苔的源头，而只能说，浒苔“极有可能”来源于江苏。

因为，如果我们要从逻辑上得出浒苔源头的严谨结论，前提条件必须是“保持其他条件不变”。例如，在气候（包括气温、降水、风力等等）、洋流等其他条件不变的情况下，山东不采取任何措施，只江苏采取措施，这时候再观察青岛的浒苔覆盖面积。而且只观察一年还不稳健，最好连续多观察几年。

本来，我们是有这个（连续观察）机会的。2020年，自然资源部与江苏省在苏北辐射沙洲紫菜养殖区共同组织开展了浒苔绿潮防控试验。

通过开展除藻作业、提前回收紫菜养殖筏架等，从源头上控制入海浒苔绿藻初始生物量。结果显示，与近五年均值相比，2020年浒苔绿潮最大覆盖面积下降 54.9%，单日最大生物量从150.8万吨减少至68万吨，持续时间缩短近30天，浒苔绿潮防控试验取得显著成效。

青岛地区的浒苔覆盖面积为192平方千米，比上次合峰会的时候还低。

但是，除了气候和洋流条件可能与2018年的条件有些许不同之外，还有疫情这个外生干扰。

• 疫情防控显然显著影响了经济活动。比如，防疫措施可能要求企业停产，沿河沿海企业停产/限产影响污染物排放，进而影响入海河流营养化程度；

  
  

• 沿海养殖业受疫情防控措施的影响；

  
  

• 山东和江苏不同的疫情防控措施，导致两地对海洋的影响不可比。

所以，除了自然资源部与苏北的防控实验外，还有其它因素影响浒苔规模，2020年的结果，也不能严格证明浒苔源头。

当然，现实不太可能提供严格的控制条件，所以可能还需要科学家们继续研究。

此前中国海洋大学教授刘涛在接受中国自然资源报采访时也认为，苏北浅滩的紫菜养殖筏架是黄海漂浮浒苔来源的“载体”，而并非“源头”，关于浒苔绿潮的起源仍然需要进一步的科学验证。

青岛的浒苔与江苏的浒苔是否存在因果关系可能还需要更严谨的求证，但可以肯定的是，众多证据显示，苏北“极有可能”是浒苔种源，江苏和青岛浒苔暴发，二者一定存在很强的相关关系。

二、制度设计：庇古还是科斯

山东和江苏吵架的故事讲完了，接下来还是得讲讲经济学。

浒苔的跨区域治理问题，其实是一个经典的公共品和外部性问题。

什么是公共品呢？简单讲，如果某一类产品和服务同时满足“非竞争性”和“非排他性”，那这类产品和服务就被称为公共品。非竞争性是指，一个人消费某项产品和服务时，不影响别人同时消费这种产品和服务。非排他性是指，我们无法阻止别人对某项产品或服务的消费，或者说，阻止别人消费某项产品或服务的成本非常非常大。

所谓外部性就是说，一个市场主体的某些行为会对其他的市场主体产生一定的影响，这个影响可以是好的，叫正外部性，也可以是坏的，叫负外部性。

最经典的故事是1968年英国加勒特·哈丁教授（Garrett Hardin）在“The tragedy of the commons”（《公地悲剧》）一文中讲的故事，后来成为了所有经济学老师讲公共品必提的故事。

故事设置了这样一个场景：

一群牧民在同一块公共草场放牧。某牧民为了增加自己的收益，即使他明知道草场上的羊已经够多，如果再增加羊的数量，将会导致草场质量下降，但他依然会选择尽可能多的养羊。因为养羊的收益是自己的，而草场退化的代价是大家的。每个人都这么想的话，“公地悲剧”就上演了——草场持续退化，直至无法养羊，最终导致所有牧民破产。

草场就是公共品，牧民增加羊群数量，从新增的羊群中获益，但导致草场质量下降由全体牧民来负担，就是对其他牧民产生了负外部性。生活中有很多“搭便车”的行为，也是一样的道理。

江苏和山东也是类似的情况。江苏沿海多滩涂，适合发展养殖业和晒盐等等。山东沿海多沙滩，尤其是青岛一带多优质沙滩，适合发展旅游业。

对江苏和山东来讲，海洋是公共品。

江苏省可以从紫菜养殖中获得经济收益和社会效益而不必负担造成（浒苔暴发）的环境成本。所以对江苏来说，继续扩大紫菜栽培面积，是占优策略。

事实上江苏也确实是这么干的。

据统计，2019～2020年度江苏全省条斑紫菜栽培面积70万亩，总产值达120亿元。仅刚刚获得“中国紫菜之都”称号的连云港一市，2021年全市的紫菜养殖面积就高达40万亩（2017年只有15万亩），年产值达到27.3亿元。 

山东因浒苔暴发而遭受的环境损失和经济损失（旅游损失和浒苔治理成本等），就是承担了江苏的负外部性。

咋办？

有两种解决方法。一种叫庇古税，一种叫科斯定理。

庇古税是对产生污染的市场主体征税补贴受污染的市场主体。这样把外部成本内部化了，因此改变经济主体的行为。

科斯定理的核心观点是外部性源于生态服务的产权不清，通过法律界定产权并开展市场交易，即可将负外部性内部化。如果没有交易成本，或者交易成本很小，受损失的一方可以与污染方协商，要求补偿，理论上，只要补偿金额小于污染方的收益，且大于被污染一方的损失，交易就可以达成。

或者反过来也行——受污染的一方补偿污染方，让污染方用补偿的钱治理污染。理论上，只要受污染的一方提出的补偿金额小于污染给它造成的损失，大于污染方的收益，交易也可以达成。

无论谁补贴谁，最终的结果都是减少了双方的相对损失，使社会的总收益达到最大化。

但是，庇古范式和科斯范式都存在很强的理论约束和局限。

第一，庇古税要求满足“完全信息”假设。也就是负责征税的人，得知道经济主体对社会造成了多少负外部性，这些外部性的市场价值是多少，从何制定合理的税收标准。但事实上，现实经济基本不可能做到完全信息。

先不说江苏到底是不是浒苔“元凶”，即使江苏愿意承担成本，那江苏到底多大程度上导致了浒苔暴发？浒苔暴发对沿岸造成了多少经济损失？

神仙难算。

第二，庇古税在激励和约束机制方面存在比较大的局限。被征收庇古税的一方，认为已经为环境损害付出了代价，所以会继续忽视生态环境治理；而被补偿的一方，由于认定生态保护的责任在源头，而且已经获得了损失补偿，所以也会放弃“追责”，结果是环境问题依旧存在。

科斯定理也存在障碍。

首先，只有初始产权明晰的前提下，才可能通过主体间的谈判实现资源的更优配置。但海洋归全民所有，沿海省份只有使用权。上游的江苏强调自己的发展权，下游山东则强调自己的环境权。

中央如果支持江苏的发展权，那就要让山东承担生态损失。如果支持山东的环境权，就要让江苏承担经济损失。而山东和江苏都是纳税大省，江苏还可以强调，自己上缴的已经纳入到中央对地方转移支付中的财政资金，包含生态补偿费用，没有理由再损失江苏的发展权。

其次，信息不对称带来的交易成本问题。科斯定理下的交易双方其实是一种委托代理关系。受污染的一方是委托人，污染方是代理人。即山东出资委托江苏治理生态环境。山东是委托人，江苏是代理人。

委托代理的合约构建必须同时满足参与约束和激励相容两个条件。参与约束是指代理人接受合约的收益必须大于不接受合约而采取其他行动的收益；激励相容约束是指代理人执行合约不但能为自身带来更大收益，而且符合委托人收益最大化的预期。这两个约束条件意味着合约设计中山东对江苏的补偿标准应该小于浒苔给山东带来的损失，大于江苏放任浒苔带来的收益。

可是，由于存在信息不对称，山东不知道江苏的治理成本——比如，为了控制浒苔，江苏除了减少紫菜种植面积，回收养殖筏架，可能还需要治理沿海沿河工业企业。如果山东的补偿标准低了，江苏不参与。如果补偿标准高了，山东又可能怀疑自己被“敲竹杠”。毕竟，江苏和山东的GDP排名一直处于胶着的拉锯状态。

所以，山东和江苏围绕补偿标准问题，很可能陷入僵局。这就出现了科斯定理指出的交易成本过高问题，没有最优均衡。

三、地方治理：中央破解地方博弈

为治理黄河，两个月前，山东和河南签订了一份价值1个亿的“对赌协议”——《黄河流域（豫鲁段）横向生态保护补偿协议》（下称《补偿协议》），被称为新版的“鲁豫有约”，或许可以为江苏和山东合作治理浒苔，提供一个长效机制参考。

该《补偿协议》对水质和污染物做出了规定。

水质方面，若水质全年均值达到Ⅲ类标准，双方互不补偿；水质年均值在Ⅲ类基础上每改善一个水质类别，山东省给予河南省6000万元补偿资金；水质年均值在Ⅲ类基础上每恶化一个水质类别，河南省给予山东省6000万元补偿资金。

污染物方面，控断面3项关键污染物——COD（化学需氧量）、氨氮、总磷年度指数每同比下降1个百分点，山东省给予河南省100万元补偿；每同比上升1个百分点，河南省给予山东省100万元补偿，该项补偿上限为4000万元。

媒体大多聚焦在“对赌”的数额上。其实，1亿资金，放在河南和山东的财政盘子里，并不是什么“大钱”。“对赌”协议最有价值的地方，不仅仅是两省对科斯定理的应用，而更在于对科斯定理的优化。

事实上，两省对赌的标的总额不止一个亿，而是超过一个亿，因为包含中央财政奖励基金。

《黄河流域（豫鲁段）横向生态保护补偿协议》其实是贯彻2020年4月，生态环境部、财政部、水利部等联合出台的《支持引导黄河全流域建立横向生态补偿机制试点实施方案》（下称《试点方案》）的具体举措。

在《试点方案》明确提出，试点期间，中央财政专门安排黄河全流域横向生态补偿激励政策，每年从水污染防治资金中安排一部分资金，奖励生态保护好的省区。（原文见：国务院网站）

山东和河南的对赌，也不是全国首例。2011年，安徽、浙江两省就新安江流域水环境治理达成我国首个横向生态补偿协议。

2015年和2016年，国务院也出台过相关文件，支持在典型流域展开生态补偿试点。

2016年3月，广东与福建、广西分别签署了汀江—韩江流域、九洲江流域水环境补偿协议，同年10月，粤赣两省又签署了东江流域上下游横向生态补偿协议。

这些生态补偿协议的共同点是：

• 第一，河流的上下游各自对等出资作为补偿基金，双向补偿，达标，下游补偿上游，不达标，上游赔偿下游；

  
  

• 第二，中央作为协调者和审核人参与到地方政府主导的跨区域协调治理中，且提供大致等于甚至高于双方出资之和的配套奖励资金。

当然，配套资金数额可观，但地方政府想拿到奖励资金，也需要满足严格的条件。

目前看来，这种中央政府参与下地方政府主导的跨区域治理模式，有效缓解了科斯定理和庇古税面临的局限。

• 第一，双向补偿，缓解了产权虚置的问题。双方事前约定了补偿条件和补偿标准，如果水质达标，下游补偿上游，此时补偿了上游的发展权，产权归属于上游；如果水质不达标，上游赔偿下游，此时保障了下游的环境权，产权归属下游。

  
  

• 第二，中央政府的参与，降低了参与约束，促进了激励相容。中央政府作为地方政府的上级行政单位，与同级政府的“横向补偿”相比，构成了“纵向补偿”。中央政府的奖励资金充当了“价格填补人”的角色，一定程度上破解了科斯定理中的议价僵局，因为中央配套资金填补了交易双方的议价差，降低了参与约束，促进了激励相容，从而有利于谈判达成。

还有一个很有意思的作用——缓解了信息不对称，降低了交易成本。中央政府作为上级单位参与，无论中央政府是否有意，它都充当了监督者角色，缓解了地方政府之间存在的“敲竹杠”风险，通常来说，地方政府不太敢对中央政府“敲竹杠”（但可能存在地方政府“合谋”欺骗中央政府的风险）。

苏北地区的几个紫菜种植城市和山东的青岛等城市，由于缺少跨省交流合作的机制，两省的海岸线长，途径多个城市，存在多方合作的问题，可能需要达成多个一对一的合作协议，双方的市级主管部门可能没有动力也没有能力搭建这样的交流渠道。

所以，建议由两省的省级主管部门牵头，利用两次国际会议期间治理浒苔搭建的合作机制，中央和省级政府共同参与协调，组建上级政府参与的横向生态合作治理机制。

四、跨流域生态保护的政策建议

十八大以来，生态文明被提到前所未有的高度。

国家层面主导的各种“横向生态补偿机制试点”正在不断推进和完善。但参与的省市还不够多，可喜的是，近几年新增参与试点的速度在不断加快。

一方面，各部门应该充分发挥试点的作用，充分探明，试点参与城市不多的原因，以及近几年参与速度加快的原因是什么，把试点做细、做实，把试点的作用发挥到最大，为全国推广做好经验积累。

另一方面，目前我们还缺少相应的法律规范，很多补偿协议的存废，更多地依赖于地方主官的偏好，国家层面应该同步制定生态补偿法规，为生态补偿提供法律依据。

此外，目前中央政府参与的横向生态补偿试点，中央财政资金发挥了非常重要的作用。但在未来全国推广时，可能就面临财政奖励可持续性的问题。为了使好的制度延续下来，我们应该建立健全生态价值评估方法，精确核算生态补偿成本，建立差异化的生态补偿标准。

本文来自微信公众号：秦朔朋友圈（ID：qspyq2015），作者：贾铭（青年经济学者、自由撰稿人。研究领域为行为与实验经济学，关注政治经济学、国际关系、政商关系、博弈论）