打造创新型国家，不能只靠市场，也需要有为政府

本文来自微信公众号： 嘉陵桥渡 ，作者：郑渝川hiecy

创新来源于何处？传统经济学，尤其是新自由主义意识形态框架复兴的经济学教条，往往会强调熊彼特的观点，也就是企业家精神和市场竞争是推动经济发展的根本动力。正如新出版的《打造创新型国家》一书序言中所谈到的那样，经济学教条、自由主义创新观存在明显的局限性，也就是过于强调个体与市场的力量，忽略了创新尤其是20世纪以来创新背后复杂的制度与组织支撑——并且倾向于将政府角色局限为所谓的“守夜人”，忽略了公共部门在承担风险、设定方向、奠定长期基础研究等方面不可取代的作用。

《打造创新型国家》一书出自爱沙尼亚籍著名公共政策学家、英国伦敦大学学院创新与公共治理教授雷纳·卡特尔，塔林理工大学治理教授沃尔夫冈·德雷克斯勒，以及英国新经济思维研究所研究员埃尔基·卡罗。这本书简要而系统地论证指出，创新并非市场的偶发、偶然涌现，而必须有赖于制度与公共治理长期的作用。一个创新型国家，必须在自由探索与制度支撑之间找到平衡。

全书首先从量子力学的诞生说起。正是19世纪后期统一后建立的德国帝国物理技术研究所，与当时德国一批杰出的科学家、企业家展开合作，从而使得德国的物理科学研究及其指导下的产业、商业应用成果都快速推进。书作者谈到，德国帝国物理技术研究所其实在当时就展现了创新官僚机构的一种演进图：“始于（科学家、创始人、企业家）个人魅力推动和人际网络建立，旨在组织新兴领域的活动；随后与现有机构就组织的方向性进行讨论、展开冲突；利用政治网络获得支持；初始建立阶段过后，在组织内部引入更加标准化的例行程序；以上路线如果取得成果，便会引发其他机构的效仿。”

书作者认为，19世纪末、20世纪初的德意志帝国银行作为当时的德国中央银行，也遵循了上述的演进图。“我们在资本主义几个世纪的发展历程中一次又一次见证了这种洗牌和演变。新的敏捷创新官僚机构应运而生，以应对新兴技术或社会经济挑战”.

20世纪晚期以后的30年，也就是冷战结束以来到21世纪第2个10年，全球不少经济体经历了新自由主义意识形态主导下采用的新公共管理改革，并在2008年美国金融危机以后重新开始致力于增强政府履行金融监管、公共福利供给以及最重要的是推动未来科技和产业发展的职责。

在这30年里的前期，新公共管理强调将现有公共组织和创新官僚机构的研究基础设施私有化，认为政府应当回收到只提供公平的竞争环境，不挑选赢家。更关键的是，依照新公共管理，创新官僚机构也被引入了成本效益和短期的可衡量影响。这种情况下，欧美不少国家的经济增长其实主要是受益于全球化程度加深以及互联网为代表的新科技革命所释放的增长动能，却被错误地解读为新公共管理的意识形态化改革有效。如书作者所指出的那样，这实际上导致这些国家的技术官僚主义脱离了培养创新系统，失去了培育动态创新政策的能力。

《打造创新型国家》书中，20世纪80年代的撒切尔-里根主义，以及20世纪90年代席卷全球很多地方的新公共管理运动都曾宣称将公共部门的责任，尤其是执行事权和保障责任都予以外包可以极大地提高效率，实现政府精简，减少国民负担，但2012-2013年针对英国这一新公共管理的核心国家进行的调查则显示，与20世纪80年代及之前的公务员人力成本并没有提高。不仅如此，英国、美国、欧洲大陆一些国家甚至广泛出现了政务、公共保障外包的成本，超过了政府直接供给的成本。

当然，新公共管理热切推行的过程中，包括美国在内的主要资本主义国家仍然希望借助国家力量来主导未来科技的发展，避免错失未来产业的机会。无论是克林顿、小布什还是奥巴马政府，以及特朗普政府的第一任任期、拜登政府，都提出了相关的宏图伟志式的计划。这一过程中，美国政府也曾尝试过仿效过去有效做法，重新创造类似于国防部高级研究计划局（DARPA）的模式，推出相应的创新官僚机构，分别应对美国在能源、数字服务等方面面临的突出挑战。但党派更迭造成的政府机构调整，使得这样的机构无法确保实现敏捷性稳定。特朗普2025年初开启其第二任总统任期后，再度对美国联邦政府体系进行大刀阔斧的机构和人员缩减。

事实上，无论是中国，以及经济崛起时期的韩国、日本、新加坡，还有二战战后的欧洲部分国家，都不约而同采用了书作者所说的以创新官僚机构，来确保科技创新政策制定和执行的稳定性，并根据创新演进的趋进情况，通过增强机构探索和学习能力来确保驾驭创新过程中的不确定性。

2020-2022新冠疫情则彻底击垮了新公共管理“神话”。书作者指出，无论是发达国家还是发展中国家，能够维持敏捷动态功能和稳定导向的长期功能进行创造性结合，是成功应对疫情的核心。相较之下，迷信市场的全能性，而将公共服务大幅外包的部分国家和地区，代价可谓十分惨重。

书作者认为，当前的经济、社会等领域，以及科技领域的创新，其实很大程度是交叠在一起的，比如一些具体的科技创新，绕不开气候变化、生物多样性丧失等棘手挑战的影响——当然，这些本身也是推动创新的动能。书中构想了一种能够更好地适应21世纪政治、经济、生态、社会发展需要的创新官僚机构的模式：首先，这样的机构以投资为重点，根据所在国、地区以及全球应对突出挑战的需要，为公共部门、私营部门等行为者提供资金，关注和鼓励在这些领域的创新。其次，以市场塑造为重点。也就是说，这类机构关注的不是资助、投资额产生的经济效益，而是以资本投入作为实现政策工具的手段，侧重于塑造市场，帮助监管、采购、劳动规则更好地实现，纠正市场失灵。第三，以聚焦变革或聚焦转型为重点。

所评图书：

书名：《打造创新型国家》

作者：（爱沙尼亚）雷纳·卡特尔、沃尔夫冈·德雷克斯勒、埃尔基·卡罗

出版社：格致出版社、上海人民出版社

出版日期：2025年11月