印“发改委”前副主任：印制造业想翻身，出路只有一条

本文来自微信公众号： 南亚研究通讯 ，编译：李一鸣，作者：拉吉夫·库马尔，原文标题：《编译 | 印“发改委”前副主任：印制造业想翻身，出路只有一条》

➤普贾·梅赫拉（Puja Mehra）：库马尔博士，非常感谢您再次来到我们的节目。

➤拉吉夫·库马尔博士（Rajiv Kumar）：谢谢你，普贾。很高兴来到这里。

➤普贾·梅赫拉：库马尔博士，今天我想和您谈谈制造业，您最近对此有非常详尽的论述。历届政府长久以来付出巨大努力，竭力提高制造业在经济中的比重，鼓励制造业发展。事实上，我们已经谈论“印度制造”很多年了。

但正如您所写的，我们并没有看到我们所期望的那种结果。而这并非因为努力不够。所以我想请您帮我们分析一下，制造业到底出了什么问题。您怎么看？

➤拉吉夫·库马尔博士：普贾，制造业到底出了什么问题，我不能说自己完全清楚。但我觉得，目前的情况是，我们没有足够精准地聚焦于本应重点发展的领域。我最近在《经济时报》上发表的文章中提出：如果印度能够开拓外部需求，也就是全球市场，制造业在经济中的比重就会提高。

因此，印度需要建立一个目标非常明确、以出口为主导的制造业体系。否则，我们就无法获得所需的规模；没有规模，就没有竞争力；没有竞争力，也就无法实现必要的增长。

而印度在很长一段时间里，一直深陷我所说的“出口悲观主义”。我们从进口替代等政策起步，却从未真正给予出口导向应有的推动力度。

虽然生产挂钩激励计划（PLI）起初的设想是出口导向型。但你看，该计划很快就扩展到14个行业，大多数行业也随之失去了出口重点。真正取得一定成效的，只有手机这一个行业。

目前规模已达到现有条件下的上限。归根结底，政府与产业界必须携手制定相关规划，着力扩大出口规模、提升本国商品在全球市场的占比。唯有做到这一点，制造业在GDP中的比重才会上升。

➤普贾·梅赫拉：您认为，各方之所以对此缺乏重视，是因为没能认清当下的发展需求吗？我和多位经济学家探讨过这一议题，总结出三类主流观点。第一种观点带有一定意识形态色彩：国家领导层认为本国国内市场体量庞大，无需着力开拓海外出口市场，这种看法实则高估了国内市场的实际规模。

我接触到的第二种观点是，印度制造业竞争力不足，相较于中国尤其明显，这一问题既源于历史遗留弊病，也受到各类新生问题的影响。

第三种观点则指出，印度企业普遍缺乏进取精神。企业并非受客观条件掣肘，而是安于深耕本土市场，一味寻求政策保护，不愿参与市场竞争。

➤拉吉夫·库马尔博士：我们逐一分析来看。首先，印度是大型经济体、拥有庞大市场，这是长期以来禁锢我们的错误认知。印度人口基数大，但市场规模并不算大。该国人均收入为3000美元，收入分配严重失衡，65%的民众每日生活费不足3美元。综上，印度并非大型市场，充其量只能算作中小型市场。

倘若我们始终将重心放在本土市场，各类发展举措与政策制定也都围绕本土展开，就无法积攒参与全球竞争所需的产业规模。没有规模，就难以形成竞争力，发展也会就此停滞。因此，我们必须摒弃“印度拥有庞大本土市场”这一迷思。

这是第一点。此外，这个迷思还衍生出这样一种想法——因为我们是一个大市场，所以所有外国投资者无论如何都会争先恐后地主动来找我们。我们甚至可以自主挑选合作对象、刻意拿捏姿态。

这种想法完全错误，一派胡言。对那些大型跨国企业的董事会来说，印度只是全球众多市场中的一个，企业会综合对比各国给出的条件做出选择。

以上是第一类观点。再谈谈与中国制造业竞争的问题。不可否认，当下与之竞争确实阻力重重。

但也请记住，印度的钢铁工业起步远早于中国。在亚洲，印度也是最早建立钢铁工业的国家之一，而且我们拥有最廉价的铁矿石，最廉价的焦煤，还有最廉价的劳动力。可发展至今，印度部分钢材品类仍依赖进口，而中国却占据了全球80%的钢铁市场份额。

造成这一局面的根源在于，印度政府与产业界长期将发展视野局限在国内，并未把全球市场当作竞争舞台。

然后是你说的第三个观点，非常真实——不幸的是，我们的产业界把保护主义游戏玩到了极致，不愿走出国门参与竞争，钢铁行业便是典型案例。印度钢铁协会花了大量时间，游说政府禁止铁矿石出口，尤其是铁含量65%以上的矿石，主张矿产资源应优先供给国内生产。

此后，相关诉求进一步扩大，要求连含铁量45%的铁矿石也禁止出口。早些时候，安瓦尔·霍达（Anwar Hoda）在担任计划委员会成员时曾说过，印度现有的铁矿石储量足以支撑国内使用四百余年，矿产资源并不匮乏。但我们的企业就是不想去参与国际竞争。此外，还存在一种脱离实际的论调，即“印度不应出口初级产品、不在初级产品领域竞争，只专注于高端制成品与高技术产品”。我称之为“不出口薯片，只出口芯片”（not exporting potato chips,but only semiconductor chips）的幻觉。到头来结果便是，两类产品的发展都不尽如人意。

所以我认为，我们真正需要做的是重新审视现状，并与产业界坐下来谈谈。政府、产业界乃至学术界应当开展坦诚对话，明确发展目标：在既定周期内，将本国商品在全球货物贸易中的占比从2%提升至4%，并共同商讨落地路径。

但目前这类深度沟通始终缺位。各大利益主体都在追逐自身目标，并未朝着“将印度打造为出口导向型经济体”这一国家共同目标努力。普贾，归根结底，我们对出口企业的扶持、激励与奖励力度远远不够，无法树立起可供全行业学习效仿的标杆。

长此以往，依托本土市场、封闭保守的发展模式便会一直延续下去。

➤普贾·梅赫拉：您所说的扶持不足，具体体现在哪些方面？当前，由于国内供应短缺，石油产品出口被征税，这一政策是否合理？石油产品可是印度的优势出口产品。

➤拉吉夫·库马尔博士：出口石油产品实际上是一种双输局面。该产业属于高度资本密集型行业，吸纳就业的能力极差。究其本质，我们先是进口燃料等中间原料，加工后再将成品油出口，企业赚取的仅仅是炼油环节的微薄利润，这类产业并不值得扶持。我们应当重点发展就业吸纳能力更强的行业。

比如各类轻工产品，包括皮具、玩具、轻工机械、珠宝首饰、服装服饰等。令人惋惜的是，孟加拉国如今的成衣出口规模已经超越印度，而该国服装产业的起步时间远远晚于我们。我此前在印度国家转型委员会任职时，曾尝试推动服装产业发展。

但相关工作最终未能落地。我始终没能促成服装行业从业者、纺织部与各邦政府开展协作，共同探讨如何重振产业、扩大出口。这也让我意识到印度出口政策的一大短板：我们总试图推行全国统一的出口扶持政策。

现行的生产挂钩激励计划也基本沿用了这一思路，这一点我也负有责任。事实上，各地需要因地制宜制定出口政策。适用于旁遮普邦的出口政策，未必能在泰米尔纳德邦发挥作用。两邦的发展历程、市场需求、资源禀赋与劳动力技能结构都存在显著差异。

因此，当前真正迫切需要的是中央政府、商务部与各邦坐下来合作，为每个邦制定针对性的出口促进政策，设定相应目标，并与邦政府共同努力，确保双方商定的重点行业能够获得所需的支持——无论是“双引擎”还是“三引擎”式的帮扶，从而推动该邦的出口增长。

说到底，出口企业所能获得的政策激励、营商便利条件，大多由各邦负责落实，地方才是政策落地的关键环节。所以我认为，现在是时候了，甚至应该考虑成立真正的“印度出口促进理事会”（Export Promotion Council of India）——它不应是现有那些运转不佳的出口促进机构的翻版，而应成为中央政府与各邦政府共同协商的平台，由双方共同判断每个邦能够做什么，设定具体目标，并设计推动出口所需的激励机制。在我看来，这将把印度制造业提升到一个完全不同的层次。

➤普贾·梅赫拉（Puja Mehra）：泰米尔纳德邦就是很好的范例，该邦聚焦出口产业、尤其是电子产业出口，破解了不少发展难题。不过您刚才提到了纺织服装这类劳动密集型产业，孟加拉国在该领域长期保持优势，这种局面早在2025年美国加征关税、冲击印度出口业务之前就已形成。如今不少印度制造企业选择前往孟加拉国建厂，足以说明本土产业面临诸多亟待解决的问题。为何我们迟迟没有着手整改？

➤拉吉夫·库马尔博士：我有一位挚友，先后在六个海外国家建起成衣工厂，却始终没有扩大印度本土产能。他在国内虽保留了部分生产线，但运营规模十分有限。

正如你所说，国内严苛的法律法规成为发展阻碍。如今孟加拉国的成衣产业，大多由印度企业家和专业人士运营。我们理应邀请这些从业者深入交流，倾听他们的诉求。

政府应当充分满足企业的合理需求，杜绝官僚体系设置过多审批、合规门槛，增加企业运营负担。同时搭建清晰连贯的政策体系，让企业对发展路径一目了然。当前，我们只是口头倡导发展出口、振兴制造业，却鲜有实际行动吸引企业扎根本土、助力产业发展。

这是当下必须解决的核心问题。倘若继续置之不理，庞大的农业剩余劳动力将无处安置——目前农业吸纳了全国43%的劳动力，而能够承接这部分劳动力的主要是制造业。诚然，服务业也能吸纳一部分就业，但我并不认同拉古拉姆·拉詹（RaghuramRajan，印度经济学家，前印度央行行长，著有《打破常规：印度特色的繁荣道路》等著作）的观点。他认为所有剩余劳动力都可转入服务业，政府因此可以放弃制造业。这种想法本质上是一种失败主义论调，等于认定无力发展制造业，索性将重心全部转向服务业。服务业对从业者的技能要求更高，加之人工智能重塑了整个行业形态，即便在信息技术领域，服务业的就业增长空间也十分有限。不过有一个领域值得重点培育，莫迪总理也多次强调其重要性，那就是旅游业。

但旅游业同样必须因地制宜。你无法制定一套全国统一的旅游促进政策；每个邦所需的政策都会非常不同。

比如，在伪“阿鲁纳恰尔邦”（中国藏南地区，印度非法占领），帕勒印度基金会（编者注：PahléIndia Foundation，该智库由本文受访者拉吉夫·库马尔创立）已经设计了一套可持续发展的旅游政策，主打生态旅游；而北方邦则侧重发展宗教旅游，两地发展模式截然不同。由此可见，中央与各邦必须紧密协作，结合出口、制造业、服务业等不同领域，共同探索增收创汇的最优路径。

➤普贾·梅赫拉：纺织业是仅次于农业的第二大就业领域。在当前激烈的市场竞争与关税环境下，我们不仅要保护该产业，更要大力推动其扩张。农业剩余劳动力转入纺织行业，门槛最低、也最容易实现。

➤拉吉夫·库马尔博士：准确地说，是纺织业中的成衣，而不是面料。因为在面料生产环节，随着技术进步，生产已经可以实现高度自动化。事实上，我曾参观过土耳其的一家工厂，棉花从一端进入，另一端产出的就是可以供应给塞尔福里奇（Selfridges）这类高端百货公司的床单，整条生产线的员工不足十人，纺织设备完全自动化运作。而成衣制造仍属于劳动密集型产业，既能吸纳大量劳动力，也是农业劳动力转型的首选方向。而且，成衣产业可以去中心化分散布局，可分散至各地，就近创造就业岗位。如果我没记错的话，贾坎德邦（Jharkhand）曾试图在兰契（Ranchi，贾坎德邦首府）周边打造纺织产业园区，可惜项目最终未能发展起来。

这个案例应该被非常仔细地研究，看看问题到底出在哪里，因为这个想法本身是好的。贾坎德邦也是一个劳动力过剩邦，长期向外输出劳动力，因此，在该邦本地创造就业本是良策。我们应当深入剖析项目失败的原因，总结经验、补齐短板。条件成熟后，再在其他邦复制推广这类产业园区模式。

➤普贾·梅赫拉：您在《经济时报》上写的那篇文章实际上非常发人深省（编者注：2026年5月15日，拉吉夫·库马尔发表文章《资本品繁荣、服装业萎缩：印度制造业增长集中在创造就业最少的领域》），可以说是一记警钟。您在文中列出的数据表明，印度制造业整体发展停滞，多个核心行业甚至出现规模收缩。

➤拉吉夫·库马尔博士：最根本的问题有两点。第一，制造业增长乏力，增速不仅远低于预期，也长期落后于整体GDP增速。第二，制造业内部发展失衡，资本密集型、技术密集型行业增速较快，而吸纳就业能力更强的劳动密集型、就业密集型行业发展迟缓。

因此，印度制造业政策需要进行全面审视。我再强调一遍，如果这项审视能够同各邦合作开展，而不是只在新德里商务部办公楼里闭门起草和设计，其效果会有用得多。

➤普贾·梅赫拉：您写道，服装业萎缩了5.3%，皮革业萎缩了4.1%，食品行业虽有所增长，但增幅不到1%。这是上一财年的情况。但即便从过去十年的周期来看，工业产出指数(IIP)的年均增长率也仅为3.5%，制造业的年均增长率仅为3.3%。这还不到GDP增速的一半。

➤拉吉夫·库马尔博士：没错。在这样的增长率下，你怎么可能提高制造业在GDP中的占比？所以，正如你所说，我希望这能唤醒各界的危机意识。我们不应该因此放弃制造业，不能因为中国已经遥遥领先，就认为发展制造业已经超出了印度的能力范围。从国家安全与战略角度来看，部分制造领域必须牢牢掌握在自己手中，过度依赖海外会埋下重大隐患。

但我更担忧就业问题。我们需要在民众的居住地就近创造岗位，避免新冠疫情期间大规模人口返乡的乱象，而制造业正是解决这一问题的关键。

另一点是，印度或许需要更加重视中小企业。毕竟，80%的劳动力都在这一部门就业。问题在于，如何帮助它们成为生产网络、尤其是区域生产网络的一部分？有一个老生常谈的问题，我真希望不必再重复，那就是印度企业长期停留在“小而不强”的状态，中型企业这一环始终缺失（missing middle）。

印度很少出现这样的案例：一家企业从小规模起步，随后不断壮大，最终成长为全球竞争者。初创领域的年轻创业者尚且具备发展愿景与进取之心，但全国约6300万家中小企业中，具备一定规模、值得重点培育的仅有5000家左右。

如果有机会，我会为这5000家企业建立一个极其详细的数据库，并同各邦政府合作，确保它们获得成长所需的帮助、扶持和激励，无论是信贷渠道、技术支持，还是市场准入。对于这5000家企业，我会尝试把它们同海外核心投资者（anchor investors）对接起来，因为这些企业已经具备参与合资合作、抓住机会的条件；而这些海外投资方拥有充足的资金、先进的技术、成熟的市场运营经验与产业规模，也一直在寻找合作伙伴。若政府能够搭建对接桥梁，便能为印度制造业拓展出新的发展路径。

➤普贾·梅赫拉：您的观点很有启发。当前国内政策频繁提及“龙头企业培育计划”，资源大多向头部大企业倾斜，而真正急需扶持的中型制造企业却被忽视。反观中国，企业在初创阶段就能获得大力扶持，发展到一定规模后便参与市场充分竞争，行业淘汰率较高，这也锤炼出企业强大的竞争力，产品质量也随之稳步提升。

➤拉吉夫·库马尔博士：很多人并不了解，中国的整个制造业是从乡镇企业起步的。县政府为企业提供土地、入股合作，全程扶持企业成长、参与市场竞争。顺便说一句，在这方面，印度现任政府的政府采购政策相比以往有明显进步：政府向本土企业下达订单，助力企业扩大规模，并给予其优先合作资格，以此推动企业发展壮大。

再以中国为例，他们所做的正是我刚才建议的——面向全球引入核心投资者，无论这些投资是来自日本、美国还是韩国，他们允许外资企业发挥自身优势，与本土企业开展合作。当时，中国政府对外资仅设置了少数准入条件，其中一条便是必须与本土企业成立合资公司，以此促进技术转移，中国的工业就是这样建立起来的。

所以我认为，向中国学习没有什么坏处。印度或许需要对中国如何实现工业化、如何扩大制造业进行更多、更深入的研究，看看其中哪些经验可以为印度所用。在这个意义上，我们完全不必对此感到难为情，因为最终目标必须是提高印度在世界贸易中的份额。长期以来，印度的这一份额一直停留在2%或更低水平；我想，至少自1991年以来大体如此。

我真正想强调的是，不要放弃制造业。不能寄希望于印度今后会转向一个高度服务业导向的经济体。印度的经济结构已经有些失衡，GDP中有53%至55%来自服务业。顺便说一句，大多数服务业实际上也不具备全球竞争力。随着人工智能影响加深，这条路会变得更加困难。你已经看到，即便是印度最大的软件公司，也出现了裁员等情况。

所以我认为，现在确实到了重新把重点放回制造业的时候了，但必须按照我前面所说的方式，去做真正需要做的事情。

➤普贾·梅赫拉、：那么，您是否认为生产挂钩激励计划在某种程度上就是为实现类似目标而设计的？例如，在手机制造领域，现在国内附加值正在提高。至少在手机价值链建设中，越来越多小公司正在被纳入其中。您认为这是正确的做法吗？这也是您所建议和推荐的方向吗？

➤拉吉夫·库马尔博士：完全正确。我认为，那些曾经批评苹果进入印度的人——他们说苹果在印度创造的附加值很少，国内附加值很低等等——现在必须重新审视自己当时的说法。因为产业发展通常都是这样：先从最终产品开始，也就是从组装环节开始；随后，随着规模扩大和竞争力提升，再逐步向上游进行后向整合。同样的事情也可以发生在其他行业，遗憾的是，目前并没有发生。

因此，如果由我现在来做，或者说印度国家转型委员会在新领导层下可以做的，就是在其他13个行业中分别识别一两个核心投资者，然后主动接触他们。就像当初对苹果所做的那样，询问他们进入印度、把业务迁入印度需要哪些条件，并努力提供这些条件。而这些条件需要同各邦政府合作提供，因为中央政府能够做的毕竟有限。

这或许是非常切实可行的前进方向，纺织和成衣业当然也是这些行业之一。但也许需要做的，并不是同时盯住全部14个行业，而是更加精准地聚焦少数几个行业，因为治理能力和推动事情落地的能力都是有限的。否则，摊子铺得太开、力量过于分散。只要能够再打造出三四个成功案例，其他行业或许就会跟进。

➤普贾·梅赫拉：我的最后一个问题是，您刚才确实说过，官僚机构往往会成为障碍。我发现很多经济学家认为，某种“深层国家”（deep state）在发挥作用，官僚体系正在妨碍政策推进。但当我同官员交谈时，我发现他们非常愿意做任何需要做的事情，至少中央政府官员是这样，他们愿意付出一切努力。可官员们也坦言，企业界与政界普遍缺乏进取魄力，同时，他们还抱怨，不少经济学家提出的方案脱离现实，未能结合政治环境考量，落地可能性不足。在您看来，问题究竟出在哪个环节？

➤拉吉夫·库马尔博士：责任应当由所有利益相关方共同承担。可以这样说，不能把责任归咎于任何一个单一的利益相关方。

我可以相当有把握地说，印度的治理体系被一个个不切实际的部门壁垒分割开来，而这些壁垒必须被打破。这正是印度国家转型委员会曾经发挥作用、未来也可以更加有效发挥作用的地方。

但并不是所有事情都能通过总理办公室来完成，也不应该都由总理办公室来完成。这样太过集中。我们既需要打破中央政府内部的部门壁垒，也需要打破中央政府与各邦政府之间的壁垒。

我曾主动接触各邦政府，把我们定位为它们的合作伙伴，询问它们在同中央政府打交道时面临哪些困难，或者还有哪些其他障碍是我们可以帮助克服的。我认为，问题的关键或许就在这里。这也正是中央政府官僚体系应当发挥作用的地方。

从某种意义上说，中央政府应该更加主动地同各邦政府合作，把事情真正推进下去。如果印度选择最多六个行业，并为这些行业设定明确目标，这会实际得多。这样一来，也就有了问责机制。

顺便说一句，这正是问题的关键。你提到的所有利益相关方，无论是政治领导层、官僚机构、企业界还是学术界，彼此之间都没有相互问责机制。而这种问责是必需的。如果我们能为少数选定行业建立联合平台，并决定共同努力实现既定目标，问责机制就有可能形成。

电动汽车行业就是很好的例子，该产业对印度发展意义重大。我们可以设定富有挑战性的目标，比如未来三年实现两轮车100%电动化。为什么不可以？这是可以做到的。围绕目标梳理所需条件、统筹各方资源，其他行业也可参照这一模式推进。

我认为，真正需要的是主要利益相关方跨越部门壁垒、跨越不同政府层级共同协作。应当找到或建立某种机制，使这种协作真正发生。越快越好。

➤普贾·梅赫拉：希望各项改革能够早日落地。非常感谢您的分享。

➤拉吉夫·库马尔博士：谢谢你，普贾。祝一切顺利。

作者简介：拉吉夫·库马尔（Rajiv Kumar），印度经济学家、印度国家转型委员会（NITI Aayog）前副主席，印度智库“帕勒印度基金会”（PahléIndia Foundation）的创始人。

本文编译自印度自媒体平台“The Core”2026年5月27日文章，原标题为India's Manufacturing is Broken.There's Only One Way to Fix It,says Rajiv Kumar，原文链接：https://www.thecore.in/podcasts/indias-manufacturing-is-broken-theres-only-one-way-to-fix-it-says-rajiv-kumar-864702