只要产业政策搞得好，印度就能成为下个韩国？

本文来自微信公众号： 南亚研究通讯 ，作者：拉格万·S·拉奥，编译：林熙泇，原文标题：《编译 | 只要产业政策搞得好，印度就能成为下个韩国？》

近十年来，印国内对产业政策的看法已然陷入一种司空见惯的二元对立局面。一方面，干预派认为，1991年后印度改革走得过于激进，主张政府必须回归其作为宏观掌控者的传统角色，并称自由市场必胜的时代已经落幕，世界各国都在重新推行产业政策。另一方面，自由派则警告，任何回归政府主导的做法，都会让印度倒退回四十年前发展停滞的“许可证制度”（licence-raj）时代：补贴变为永久性政策，关税沦为寻租工具，“印度制造”则退化为“面向印度人的粗制滥造”。

过去几年里，印度首席经济顾问（CEA）纳格什瓦兰（Dr V Anantha Nageswaran）博士悄然重塑了这场辩论。其在印度经济发展基金会（FED）创始人阿卢瓦利亚（Rahul Ahluwalia）主持的最新一期播客节目《增长至上》（Growth is Good）中，以异常清晰的思路阐述了这一建构逻辑。

这场大辩论之所以是错的，是因为其前提本身就是错的。印度并非在1991年后“放弃”产业政策，实际上印度从来就没有停止过实施产业政策。尽管，在那之后的改革削减了许可制度、公共部门主导地位、行业保留政策等政策，但印政府始终积极推动产业发展、保护、征税及相关补贴政策，1991年改革实际上“换汤不换药”。在1991年改革前长达四十年的低速发展期中，印度政策导向与落地执行高度统一，但这一阶段的产业政策不仅以失败告终，反而还进一步扭曲了本土中小微企业的发展生态。

纳格什瓦兰在谈及中小微企业时对阿卢瓦利亚说：“我们确实一直强调并试图保护中小微企业。”尽管保留政策、专属划分、小微企业优惠、信贷额度、许可豁免等扶持举措一应俱全，但正如这位首席经济顾问所称，“中型企业仍然严重缺位”（missing middle），这个说法现已成为印度发展经济学界的通用表述。印度拥有数千万家微型企业和数百家大型企业，但几乎没有中等规模的企业。不论以何种合理标准衡量，政府施行了六十年的中小微企业友好型政策，最终造就了一个全球中小微企业部门发展最滞后的经济体。

纳格什瓦兰还补充道：“问题不在于我们要做什么，而在于我们要如何做。”

这就是此次重构的核心，该观点一旦被接受，将重建整个印度产业政策大辩论。

一、关键不在做什么，而在于怎么做

纳格什瓦兰举了一个大多数高官不会公开类比的例子：“如果你想让孩子们长得健壮、坚韧且自力更生，那你就不能一味保护他们。你要让他们置身于竞争之中，为他们提供基础保障，给予他们支持，告诉他们你会在身后守护，但他们必须自己成长。我们不能跑到操场上，告诉其他孩子不要和我的孩子打架来保护他们免受竞争。”

纳格什瓦兰表示，印度政府在过去五十年里做的正是后者。我们跑到了操场，告诉其他孩子不要和我们的孩子打架。长期的政策庇护使印度企业陷入温室效应，保护性产业政策未能实现预期目标，反而培育出一批无竞争压力、规模受限、生产标准无法对接出口要求的市场主体，其生存完全依赖非市场化的制度红利。1991年自由化改革构建公平市场秩序后，企业方才认清：生存能力与市场竞争力具有本质差异。

纳格什瓦兰提出了更深层次的论断：印度过往的发展困境，并非社会主义体制本身失灵，也不能简单归因于国家干预这一模式。他的观点比绝大多数首席经济顾问更为激进。他表示：“尼赫鲁执政的核心诉求是推动经济增长，我始终认为，政策失误的根源在于所选取的实施工具，而非发展目标本身。”

此番论断直击要害。传统右翼论调把尼赫鲁时代的发展困境归咎于意识形态偏差，认为社会主义取向违背经济运行规律。但首席经济顾问提出了更为深刻的研判：尼赫鲁的施政目标同样是实现经济增长，问题根源在于政策工具选择失误。民主体制下，错误政策会固化利益格局：既得利益集团会依托选票捍卫自身权益。许可证制度得以长期延续，并非出于理念坚守，而是各类制度漏洞与倾斜规则造就了大批获益者，选票成为这套制度延续的关键。

这一结论发人深省。若印度产业政策的症结在于工具错配而非意识形态问题，那么单纯依靠良好愿景推行新政仍将难见成效。印度既要优化政策工具选择，更要攻克政策失效后的废止难题。

这正是印度当下面临的考验。研判其成效优劣，邻国同期形成的自然实验具备极高参考价值，可惜印度此前长期未能予以关注。

二、自然实验

1993年，世界银行发布了《东亚奇迹》（The East Asian Miracle）研究报告，该报告系统研究了西太平洋数个经济体如何在一代人的时间里从贫困走向繁荣，而这本书正是纳格什瓦兰的重要参考。他在播客中提及，这本书与斯塔德维尔（Joe Studwell）的《亚洲如何崛起》、黄亚生（Yasheng Huang）的《中国特色资本主义》一同塑造了他对有效产业政策模式的认知。

但东亚产业政策更值得关注的并非奇迹本身，而是隐藏在奇迹之中的自然实验。

20世纪50至80年代，日本、韩国、中国台湾地区及新加坡均推行激进的产业扶持策略——选定主导产业、定向配置信贷、实施关税保护、打造龙头企业、管控外汇配给。其发展路径与后华盛顿共识的理论预期明显相悖，非但没有陷入发展困境，反而实现了全球范围内成效最为卓著、进程最为稳健的产业转型升级。

与此同时，东南亚地区的菲律宾、马来西亚、泰国、印度尼西亚也“照猫画虎”实施了相似的产业政策，这些国家曾被普遍看好为下一批“亚洲小虎”。纳格什瓦兰直言不讳地评价其结局：“它们未能兑现承诺。”

同一时期内，韩、印尼采用了近似的产业政策工具，却走向迥异的发展道路。这组自然对照案例说明，该自然实验的本质，并非产业政策与自由市场体制的博弈，而是韩、印尼两国产业政策实践的横向对比。纳格什瓦兰认为，区分二者成败的关键因素，印度政界六十年来始终未能内化吸收。

三、制度约束

从实操层面来看，制度约束究竟指代什么？纳格什瓦兰在与阿卢瓦利亚的交流中，将其内涵拆解为三大维度。

首先，政府必须在竞争不足的行业模拟竞争格局。多头经营领域放开同业竞争；独家经营或自然垄断领域，则以研发、生产率、投资等硬性指标施压，倒逼其参照竞争市场规则开展经营。他提出，竞争缺失时，政府需补入竞争机制，推动企业在研发创新、产能效率等方面主动加大投入。

其次，确立国际化的绩效衡量标准。产业发展应对标全球一流水准，核心考量本土企业是否具备国际竞争力、产品能否在全球市场与顶尖同行同台角逐。相关扶持举措，需服务于培育企业的国际竞争力这一核心目标。

最后亦是最为关键的是，保护措施须设置一定期限并接受定期复审。纳格什瓦兰明确指出，理论上他不反对任何政策，包括关税、非关税壁垒、质量管控指令、补贴等。各类政策均具备实施空间，但所有政策均须定期接受“国家级严格成本收益分析”。一旦某项政策不再契合国家利益，就必须立即废止。他表示：“我会取消这些政策，因为它不再服务于国家目标。”

这也正是韩国和中国台湾地区的做法。它们实施保护政策，但会复审；它们提供补贴，但补贴会适时终止；它们设定出口业绩要求，将每一项国内保护政策都转化为迈向全球竞争力的巨大引擎。获得扶持却未能实现将产品销往国际市场的企业，则会失去相关扶持。

从这一维度分析，菲律宾和印度尼西亚均缺失该类制度安排。贸易保护措施落地后演变为长期壁垒，各类补贴亦被利益群体攫取，且两国始终未设立出口导向型约束规则。1975年受政策扶持的企业，直至1995年仍持续享有政策倾斜，国际竞争力相较于初期并无任何实质性增长。

纳格什瓦兰指出，这一时期印度的发展模式明显偏向东南亚范式。产业保护持续落地，却缺失刚性约束；受保护企业竞争力未见提升，政治依附性反而不断强化。韩国钢铁、中国台湾地区半导体企业借出口绩效考核跻身全球前列，这一关键制度在印度却始终缺位。

2026年，印度面临核心课题是，新一轮产业政策会走向韩国模式，还是印度尼西亚模式。

四、第二次机遇

某种程度上，印度已然失去二次追赶的机遇。依靠关税保护完成工业化、再循序渐进对接全球竞争的历史窗口期，早在2001年中国加入世界贸易组织（WTO）后便不复存在，全球制造业格局被彻底重塑。此后二十余年，产业政策的务实选择十分明确：传统发展路径难以为继，印度应立足现有条件发展组装产业、发力服务出口，摒弃不切实际的发展构想。

产业发展的历史窗口再度重启，纳格什瓦兰对背后动因作出了客观研判。1990至2015年的深度全球化时期宣告终结，这一阶段的特征为商品、资本、知识要素跨境流动成本下降、流通规模攀升，且全球市场被认为可无限供给商品。纳格什瓦兰指出，这三大基本假设，当下正持续遭到颠覆。

英国脱欧、特朗普1.0任期、新冠疫情暴露出准时制供应链韧性不足，乌克兰战争、2022年后芯片和稀土被武器化及当前日益加剧的贸易冲突——这些都不是偶然事件。在纳格什瓦兰的分析框架下，它们是历史周期重新显现的表现。首席经济顾问避免将矛头指向任何国家，被问及中国是否为诱因时，他并未予以认定，并表示：“历史自有其演进节奏来推动自身发展进程。”

受此周期驱动，当前全球各大经济体均在推行产业政策。美国先后颁布了《芯片与科学法案》《通胀削减法案》，欧盟出台了《关键原材料法案》。中国持续推进相关布局，日本、韩国斥资数百亿美元推动半导体产业链回流布局。此外，越南、印度尼西亚及墨西哥，均在依托供应链重构推进结构转型。

印度迎来了特殊的历史契机。当前发展窗口期再度开启，印度也首度集齐全力推进产业发展的三大有利条件：人口优势、稳定的宏观经济和向好的地缘政治态势。印政府推出印度人工智能战略、生产挂钩激励计划（PLI）、市场化松绑改革举措、新财年预算推出的产业集群振兴项目及建立古吉拉特邦国际金融科技城（GIFT City）这类监管沙盒（sandbox）等政策。单独来看，这些政策均不足以实现颠覆性变革。但从整体来看，这是印度三十年间首次系统化统筹运用产业政策工具。

这些政策体系能否凝聚成韩国式的制度约束，抑或是滑向印尼式的利益固化，将由未来数年的政策抉择决定，首席经济顾问对此持乐观审慎态度，当前发展周期或再持续二十年。如同此前的全球化浪潮，当发展走向极端、乱象滋生，全新周期便会在20至25年后逐步形成。

对于高层政策决策者而言，公开发表视角如此长期的研判，颇为少见。历任首席经济顾问多以季度周期，纳格什瓦兰则以二十五年为分析周期。他也借此界定了核心发展目标：印度不必追求短期取胜，而应在未来二十年保持稳健发展。要确保在2040年代末周期更迭时，产业实力趋近于90年代的韩国，摆脱印尼式发展困境。

这项为期二十年的发展布局，现阶段已显现初步成效，但整体表现喜忧参半。

五、第一阶段评估

参照纳格什瓦兰的研判框架，审视印度三大代表性产业政策举措：

一是生产挂钩激励计划（PLI）。首席经济顾问认为，PLI在机制设计上具备一定合理性。政府选定十四个产业予以扶持，补贴仅针对超出基准线的实际产能发放：无增产则无补贴。该计划设置执行时限，政策风险具备可逆性。纳格什瓦兰指出，该激励机制逻辑严谨，秉持“产出为先、激励后置”原则。他肯定PLI政策，并将其比作带有十四项标的的风投组合。他认为对于这类风险型产业布局而言，四到五个领域获得成功，已是不错的成果。

换言之，该方案采用了韩国式制度设计。这套机制完全契合纳格什瓦兰的评价框架：倒逼受扶持主体产出具备竞争力的产品、控制政府潜在损失、同时设定政策存续时限。现阶段，针对该机制的评价喜忧参半：手机组装、半导体与电子产业发展态势向好，其余板块落地成效不足。后续核心挑战在于，低效政策是逐步关停，还是因利益捆绑得以长期维系。从历史经验来看，印度政府更易出现后一种情况。

二是反倾销与关税保护。纳格什瓦兰将反倾销税和全面关税保护界定为高风险政策范畴，其作出的相关论述也是本次访谈的核心亮点。纳格什瓦兰与阿卢瓦利亚共同指出，依据巴斯夏的（Frédéric Bastiat，19世纪法国古典自由主义经济学家、政论家）的经典理论——“可见效应与隐性效应”（the seen and the unseen），行政机构偏爱这类高风险政策。因为反倾销措施对现有企业的保护直观可见，而下游产业因中间品成本抬升、发展受阻的隐性损害却难以察觉。现实中，主动出台政策出错会被问责，隐性不作为带来的损失则往往免于追责。

据此，这类措施极易陷入印尼式发展困境，其本质服务于政治保护诉求，易形成长期固化格局，且难以推行韩国产业政策所配套的成本收益审核机制。近年来，印度关税保护力度不降反升，新增贸易保护措施均未设置退出期限。当成本收益数据证明政策弊大于利时，印政府能否依据效益评估撤销不当保护，是检验产业政策执行力的关键。

三是产业集群振兴。集群发展模式既高度契合纳格什瓦兰的理论框架，也完美适配印度本土制造业现实基础。以印度规模最大的服装产业集群蒂鲁普尔为例：五六百家小微企业协同运作，整体体量相当于一家产值60亿美元的大型企业。企业间开展分包协作、共用基础设施，在形成整体规模优势的同时，规避了大型垄断企业带来的政治经济风险。奥尔森（Mancur Olson，美国经济学家、政治学家）关于“大型企业易形成垄断并游说政策倾斜”的论断颇具借鉴意义，而产业集群能有效规避这一弊端。

印度蒂鲁普尔服装集群产值为60亿美元（$6 billion），远低于孟加拉国达卡服装集群的250-300亿美元（$25-to-30 billion）的规模，前者经济体量仅为后者四分之一左右。问题症结十分明确：印度的服装集群尚未形成全球竞争力。新财年预算提出重振200个产业集群，并由政府统筹供给电力、污水处理、技能培训、员工宿舍等公共配套，这一政策工具方向精准。后续关键在于：相关投入是否能依托出口绩效机制严格落地，还是公共资源零散投放、却未对企业设定产能扩张硬性要求。这将决定在第一个阶段性验收节点，印度是涌现出五个比肩蒂鲁普尔的产业集群，还是连现有集群也逐步走向萎缩。

三项核心政策布局呈现出共同特征：政策工具整体合理，普遍采用韩国范式。目前关键考验集中在执行管控能力，最终成效仍尚未可知。

六、核心考验

在印度舆论视角中，产业政策被归结为意识形态层面的路线之争：是倚重市场机制还是强化政府干预，是承袭曼莫汉·辛格（Manmohan Singh，被誉为印度经济改革之父）的市场化改革，还是沿用尼赫鲁时期的计划许可体制，是放手让本土企业参与竞争，还是通过保护手段使其免受市场冲击。

在这场《增长至上》的访谈中，纳格什瓦兰反复强调，主流分析视角实际存在严重误区。自1947年起，印度便长期实施产业政策，现阶段仍在延续，且未来二十年该政策力度将持续加大，这是全球环境变化下的必然选择。产业政策的核心命题，并非在政府主导与市场规则间二选一，而是印度此番能否在政府调控下全程遵循市场规则。

实现这一目标需推行多项硬性举措，而这些举措均面临较大政治阻力。其一，所有产业保护措施设定存续期限，严格执行到期失效的日落条款。其二，由利益无关的第三方机构开展关税、补贴的成本收益评估。其三，正视PLI项目的部分布局失利，不再为申领补贴却未达成绩效目标的企业追加扶持。其四，效仿韩国过往对财阀出口指标的管控方式，倒逼产业集群主体完成规模扩张目标并落实追责。最后也是最大难点，面对在位企业申请延续保护政策的诉求，政府决策层能否坚守原则、不予妥协。

身为政府幕僚，纳格什瓦兰措辞严谨、语气委婉，并未直言问题本质。阿卢瓦利亚的观点则更为尖锐。但纳格什瓦兰搭建的分析框架清晰明确。实际上，他为印度制定了一套产业政策成效评判标准，并坦然在访谈中将这套评价体系公之于众。

未来20年将给出定论。在全球产业周期重塑的窗口下，印度有两条路径：要么抓住全球周期重启的机遇，效仿韩国顺势崛起；要么错失契机，任由沿袭数十年的利益格局进一步固化。各项政策工具均已就位，顶层设计已然明确，核心考验在于决策层是否具备取消关税、停发补贴及接受龙头企业落败的决断力与执行力。

毕竟，当年尼赫鲁施行保护政策时，也一心希望印度经济崛起。