不考公，成大事：“置身事内”的体制外美国年轻人

本文来自微信公众号： 不成熟研究 ，作者：罗雨翔

Part 1

给城市疗伤

1.5亿美金一夜之间蒸发

如果在武汉，有一个大项目要把二环路整个盖起来，上面做成一个公园，你大概可以想象这个项目会是什么样子。从区里，到市里，再到省里，层层领导和各路专家联合推进。开会、批复、立项、专项资金……各种部门一起上，动用最强的行政资源，把它当成一个政府门面工程去做。

这是我们熟悉的逻辑，也是我们觉得“理所当然”的方式。

但在美国，有一座城市，做了一件几乎一模一样的事情——把一条高速路盖起来，变成公园。可这个项目的主导者，却不是政府，而是一群交物业费的业主。他们不是体制内的官员，没有行政级别，没有红头文件，也没有审批权。但他们不仅把这个项目做起来了，还把它做成了一个在整个美国都很有影响力的项目。

甚至，这群体制外的人还从联邦政府那里，拿到了1.5亿美元的巨额项目资金。一切看起来，都好到有些不可思议。

直到有一天——这些钱，一夜之间，全没了。联邦政府取消了项目拨款。

我当时就在这个项目组里。那一刻，整个团队的反应，非常不真实。有人直接沉默了，一句话都说不出来。有人开始情绪失控，觉得这简直不可理喻。还有人疯狂翻邮件、打电话，试图确认这件事情是不是真的发生了。

但有一个人，完全没有慌。他没有说话，只是低头，打开Excel，开始一行一行地重新算账。

那个人，叫Kevin，是个体制外的基层小干部。而今天的故事，就是我看着这个其实有些不太起眼的人，如何一步一步，在体制外置身事内，并且颠覆我对“城市是怎么运作的”这件事情的理解。

如何给一座受伤的城市“缝针”

要理解这个城市以及这个项目，你得先知道这座美国大城市的高速路系统是怎么来的。如果今天你站在这座城市市中心的大楼上，往下看那条包围着中心区的二环路，你看到的是一条宽到有点夸张的高速。十几条车道，车流像洪水一样地往前冲，噪音持续不断，并且人们很难跨过高速到相邻的街区。

但这条路，一开始并不是这样的。一百年前，这是市中心和当年市里最重要的黑人社区的交界处。马路和商店铺陈开来，车水马龙，烟火气很足。后来二战结束，美国经济腾飞，郊区化开始。政府为了能让郊区和市区的通勤更加便利，决定修建新的高速路。

高速修到城市里成为二环路，需要穿过市中心。但问题是，城市的中心，人口和房屋密集，可用来修路的地段根本就没有。所以，为了把这条路最中心的那段修出来，政府需要进行拆迁。那么，政府会如何选定市中心的高速地址呢？

答案就是，政府刻意选择了那些“最容易被拆掉”的地方，即市中心区里的黑人社区。于是，几年的时间里，成千上万的房子被拆掉。小商店搬走，居民们被迫离开，有些人再也没有回到原来的社区。有统计说，当年为了修这条路，有超过四万人被迁移。

当这一切结束、道路修好之后，它不仅是一条交通基础设施，它更像是一道围墙，轰隆隆的车流把市中心繁华的街道，和周边的社区彻底隔开了。人流、资金、机会，都被挡在了另一边。政府修建这条路是为了做到更好的连接，但从某种意义上说，它连接了郊区和城市富裕的居民，却在内城造成了新的永久性伤口。这和之前第三期所说的南方黑人区修高速的故事背景如出一辙，也确实体现了美国当年大拆大建时期的普遍规律和真相。

半个世纪之后，后疫情时代，我们现在要做的这个项目，本质上只有一件事：给这个伤口来缝针。

它的逻辑听起来其实很简单：这条高速是一条下沉式的道路，道路上方是敞开的、但车流却是在周边地段的地面以下高速穿行，两侧是被切开的城市。所谓的缝合，就是在这条路的上方盖上一块“盖子”，就像手术线和新的皮肤一样，把划开的部分罩上。车还是照样在下面跑，但在地面上，你不再看到下沉的道路和车流，也不再听到那种持续不断的轰鸣声。取而代之的，盖在高速路上方的是一片新的空间。草地、树木、小路、广场。人可以重新走过去，从这一边走到另一边，而不需要绕很远的路来规避危险的车流。

从物理上来说，这只是一个“盖子”。但从城市的角度来看，它是在试图，把两半被切开的城市，重新给拼接回去。你可以把它想象成一条巨大的拉链：五十年前，这条拉链被拉开了；而现在，我们试图，一点一点，把它拉回来。

Part 2

“主人翁意识”

没有围墙的社区如何缴物业费？

推动这个项目的，并不是市政府，也不是州政府，而是一群交物业费的业主。甚至可以说，在这个超级大项目上，政府是被业主说服、“牵着鼻子走”的。

那么，一群没有公权力的私人业主，为什么能主导这么大的项目？

要理解这件事，我们得先搞清楚一件东西：什么叫Business Improvement District（简称BID）。

你可以把BID想象成一个“没有围墙的业委会”。在中国，小区是封闭的，有围墙，有门禁，大家交物业费，换来保洁、绿化、安保。但在美国的大城市，没有这种封闭小区。街区是开放的，每栋楼各有各的业主，产权是碎片化的。

那问题就来了：在一个没有围墙的地方，大家还能不能像一个小区一样，一起出钱、一起把环境变好？答案是：可以。做法也很简单，甚至有点“粗暴”。在地图上，先画一圈边界。只要你的房子在这条线里面，那么恭喜你，你除了给政府交房产税，还得再交一笔钱。但这笔钱，不归政府，而是归到你自己这个区域里的“业主组织”，即BID。

业主组织用这笔钱干什么？在这个交钱的区域里，扫地、种树、维护街道、搞活动、甚至做规划。如果政府在全城范围里一周收两次垃圾，那么这个区域里就可能有钱天天收垃圾，跟其他地段拉开差距。换句话说：在一个满是开放街区的美国城市里，业主们人为造出了一个“隐形小区”——没有围墙，但有共同利益。

这个机制有两个非常关键的好处。第一，钱不会被“拿走”。你交给政府的税，是全市统筹的。如果你住在富人区，那你的钱很可能会被用到别的地方，比如穷人区。但交给BID的钱，只会花在你家门口。

第二，更重要的是：钱怎么花，也是业主自己说了算。做决定的不是市长，不是官员，而是这些业主自己组成的董事会。董事会是谁？其成员是这个区域内部的地产开发商和大公司老板。他们既是出钱的人，也是做决定的人。

所以你可以理解为：这个BID业主委员会不是一个普通的“公共机构”或行政管理上的街道办事处，而是一个由私人资本来直接管理公共领域的自治组织。而这，也解释了为什么这个高速变公园的项目开始的时候，它的气质和推动方式和政府项目那么不同。

我们第一次开会，就感觉不对劲。当时我们在这个业主委员会在市中心租的写字楼里，没有领导讲话，也没有公众听证会的那种严肃感，更没有那种“先讲套话再进入正题”的节奏。一上来就是：“这个项目值不值得做？”“能带来多少地产增值？”“谁来出钱，怎么回本？”整个会议，更像是一个私人企业在开投资决策会，而不是政府在做公共项目。

在这样的环境里，我第一次见到了Kevin。

普通理工男跟我讲历史

Kevin是业主委员会聘来的这个项目的项目经理，也是我直接对接的客户。第一眼看上去，他其实很普通。不到四十岁，工程师背景，讲话不快，语气也不强势。他不像政府官员会发表那种假大空的发言，但也不像商业精英那种“我来主导”的锋利感和快言快语。他说话很平淡，很少说“我觉得”，更多是说：“我们这个机构认为……”

你会感觉Kevin他更像一个执行层，是个小螺丝钉，一个“把事情做出来的人”。但就是这样一个看起来很“普通”的人，后来却一步一步，把这个项目，推到了整个城市的核心位置，甚至改变了这个项目的命运。

Kevin跟我们讲这个项目的历史。他说，其实这个把高速变公园的想法一点都不新。早在上世纪90年代，他还在上小学的时候，市中心里最大的几个地产开发商们就已经在讨论一件事：能不能把这条高速给盖起来变成公园？原因很简单，也很现实：这条高速太吵了，而且把城市一分为二；人流被切断，商业被削弱，地价被压低。对开发商来说，这不是“城市问题”，这是资产问题。

于是，这些开发商做了一件很关键的事：他们没有等政府，而是自己通过BID业委会掏钱，雇专家，开始研究这件事。Kevin说了一句话，我印象特别深：

“因为业委会不是政府，所以当时什么都敢想。”

政府做项目，是要“落地”的，要考虑流程、审批、预算、公众意见，每一步都有阻力。但业委会他们当时做的，并不是一个“可以马上建设的方案”。而是一个“如果一切都顺利，这个地方可以变成什么样”的想象。

这种事情，在美国其实很常见：民间常常不等政府或是不顾政府来提出对社区未来的畅想。我在纽约也见过类似的事。我以前住的社区旁边有一条老旧高速，政府要翻新，其提出的方案是：把车流临时导到居民平时散步的河边步道上。政府说，这是“没有办法的办法”。结果社区直接炸了，但他们没有只是抗议，而是自己花钱，找了设计师，做了一整套替代方案。目的只有一个：证明政府不是唯一的答案。最后的结果是，政府撤回了原方案，重新做。这件事让我后来慢慢意识到：在美国，和政府交涉不只是看谁的嗓门大，也得看谁能够把方案放到台面上，把理性和创意作为武器和掌握主动权的方法。

回到Kevin这个项目，当年那些开发商提出“盖高速做公园”的想法时，其实也不是为了马上建。而是为了说服一件事：这条城市的伤口，是可以被缝合的，这个地方，可以变得更美好。

还有一点，其实是这个项目最核心、但也最“赤裸”的地方。业主委员会这帮人——本质上——是做地产的。他们当年做畅想的时候，并不是先讨论“公共价值”，而是先讨论一件事：这笔账，算不算得过来。

他们当然知道，公园很好听，可以讲社区、讲生态、讲公平。但他们开会的时候，很少这么讲，他们讲的是另一套语言。如果这段高速被盖起来，噪音消失，人流回归，那么周边的地价，会涨多少？商业租金，会不会翻一倍？写字楼的空置率，能不能降下来？这些，才是他们真正关心的。换句话说：公园，只是方式。地产升值，才是真正的成果。

但有意思的是，这套逻辑，反而更容易打动政府。因为政府也在算另一笔账。如果地价涨了，房产税就涨了。税基变大，财政收入就上来了。所以从政府的角度看，这不是一个“烧钱做公益”的项目，而是一个：能自己长出钱来的项目。这样一来，业主委员会的畅想慢慢地被政府接受，成为了城市发展的共识。

于是，这个项目的起点，就变得非常微妙。如果它是政府发起的，那会是另一套剧本：要开无数听证会，要安抚居民，要平衡各方利益。流程可能跑几年，项目还在原地打转。但现在不一样。发起这个项目的人，本身就是最关键的利益相关方；政府本应该去“说服”的那帮人，就是项目的实际发起者。他们不用被动接受规划，他们自己就是规划。

后来，终于有一个实现规划愿景的机会出现了。2021年，拜登政府上台后，推出了一项规模非常大的基础设施投资计划，鼓励全国各地提交项目申请，争取联邦资金，并且鼓励那种推动社会公平和多元化的项目。很多城市都是政府牵头去做申请。但在这座城市，是这帮业主，自己上。因为他们不是政府，所以反而更灵活。没有层层审批，也没有复杂的行政流程。他们可以直接调动资源，找最好的顾问，做最完整的申请材料，用一种很“商业化”的方式，去包装一个“公共项目”。

最后的结果是，他们成功拿到了1.5亿美元的联邦拨款，成为了全国范围内申到项目经费最多的城市。而就在这个阶段，Kevin被请了进来，成为这个项目的项目经理。那时候的他，看起来只是一个普通的执行者，但后来我才慢慢意识到，这个项目真正的转折点，其实是从他开始的。

Part 3

双重反转

从拜登到特朗普

在Kevin这个理工男的带领下，项目前期其实异常地平静。我们每周都有例会，会议的形式很简单：一圈人在Microsoft Teams上线，各个领域的专家轮流汇报。土木工程师讲结构，景观设计师讲公共空间，建筑师讲地产，我们公司讲财务模型。而Kevin就在他的那个小框里，不怎么做主动的演讲，但一直在听。

一开始，我以为他只是个协调者，但很快我发现不对劲。不管是谁在讲——工程的细节、设计的逻辑、财务的假设，他居然都能听懂。而且不是点头那种“听懂”，是能接话、能追问、能指出关键变量的那种“听懂”。

我忍不住去LinkedIn查了他。结果一看，有点愣住。本科：学景观设计，有景观建筑师执照；研究生：学土木工程，也有工程师执照；后来，又读了一个MBA学位——这个组合简直就是打牌中的“王炸”。那一刻我才反应过来：这个看起来有点“老实”的年轻人，其实是一个全才，是一个被开发商大佬们刻意放在这个位置上的人。他不只是个执行任务的人，而是一个把所有专业拼在一起的那个人。

在Kevin的带领下，项目就这样往前推进了两年。设计逐渐成型，财务模型跑通，大家都在说：差不多了，可以进入建设阶段了。一切，看起来都在正轨上。

只是大家都没有想到：美国政治，突然翻桌了。

2024年，特朗普卷土重来，而且共和党不是“险胜”，而是“总统、国会、最高法院全线拿下”的那种赢。权力结构，在一夜之间完成了重置。而新的政府上来之后，做的第一件事之一，就是清算旧政府的政策。其中一刀，正好砍在我们身上。

当初拜登在发基建资金的时候，有一个非常明确的导向：种族平等、社区修复。而Kevin这个项目，几乎是教科书级别的符合条件。这条高速，当年就是从黑人社区中间硬生生劈过去的。而这个公园项目，本质上就是在“缝合”那道伤口。所以，它拿到了拜登政府的1.5亿美元联邦资金。但特朗普上台后，对这类项目的态度非常直接：一刀切。尤其是这些带有“政治正确”标签的项目。

于是有一天，钱，没了。不是慢慢减少，不是重新评估，是直接全砍了。整个项目组，当时的状态可以说是失控的。有人当场说不出话，有人非常愤怒，有人开始讨论“项目是不是就此结束”。因为这不是少一点预算的问题，而是整个项目的根基被抽掉了。

Kevin的大棋

但就在所有人都在情绪里的时候，有一个人，没有说话——Kevin。他没有参与争论，没有表达愤怒，他只是默默地打开了电脑，然后开始算账。

他把地图调出来，以未来公园为中心，画了一个圈，半径大概800米；然后，他开始一块一块地看：这栋楼值多少钱？那块地现在什么价格？如果地价涨10%、20%、30%会怎样？如果有新的开发建设的话，地价又会是怎样？接着，他换了一种算法：如果对这个范围内的业主，加一笔额外的费用——按地产价值的百分之多少来收，大家能接受？加总起来，一年是多少钱？

你如果听到这里，大概已经猜到了，他在做一件事：他在试图“自己造钱”。

如果联邦不给钱，那就换一种方式，用BID的逻辑，以开发商物业费的形式造钱。但这一次，钱不是用在普通的街区服务，而是为这个代表了整个城市雄心壮志的公园，单独造一个融资系统。逻辑其实非常优雅：公园提升环境，使得地价上涨；地价上涨支持业主多交钱，而这笔钱可以反过来养公园，一个闭环。甚至，这笔稳定的现金流，还可以用来做一件更狠的事：举债——提前把未来几十年的钱，变成现在可以用的建设资金。

Kevin就这样，一遍一遍地算，改参数，换模型，预测未来的现金流和举债额度。与此同时，他开始找律师，找政策顾问，去研究一件更难的事：这种模式，在制度上能不能成立？因为这已经不是设计问题了，这是立法问题。要成立这样一个“公园专项区域融资机制”，必须要市议会通过。于是，他开始和政府谈，也和周围的业主谈。

五个月后，在特朗普上台、联邦资金被撤掉之后，市议会通过了一项新的法案：允许在这个区域内，设立一个新的专项服务区；由业主按其地产价值缴纳额外费用，来支持这个高速改建公园的项目。并且这个新成立的、有权从项目周边区域收钱的组织，也被赋予了统筹整个公园项目的责任。它由政府立法成立，资金来自于私人业主，是一种公私合作的典范，有点像国内的城投公司——权力大，但仍然操作灵活。

一个本来已经“宣判死亡”的项目，被重新拉了回来，而且，是用一种非常“美国式”的方式：政府立法，私人出钱，项目继续。某种意义上，这个故事绕了一圈，最后回到了最初的起点：这个项目，本来就是开发商提出来的；最后，也是开发商自己把它救回来的。

后来，我有大半年没再跟这个项目，忙别的事情去了。再后来，有一天，我突然想起Kevin，给他发了一封邮件问好。很快收到了回复，但邮箱地址，不一样了。

我往下看他的签名，写着：CEO——他成为了这支公园项目专项城投公司的总管。

那一刻我才意识到一件事：这个看起来一直很克制、很基层“小螺丝钉”的人，其实从一开始，就在下一盘更大的棋。

在体制之外，置身事内

故事讲到这里，其实差不多告一段落了。但在结束之前，我想先澄清一件事情。像Kevin所在的这座城市里这种由业主和开发商来主导、推动一个如此大规模公共项目的模式，其实并不是美国的常态。

在过去几年里，我一共参与过四个类似的项目：都是在高速路上“盖盖子”，把它变成公园。这些项目分布在美国南北不同规模的城市里，而除了Kevin这个项目之外，其余三个我参加的类似项目，无一例外，都是由市政府牵头推进的。但也正因为如此，这些项目在推进过程中，暴露出了很多典型的问题。

第一类问题，是政府内部的协同成本。

有一个城市，本身是全美非常重要的大城市，但这个项目被放在市政府的交通局下面推进。结果很快就遇到了一个现实问题：交通局、规划局、公园局、住房部门、经济发展部门——他们彼此之间沟通不畅。每个部门都有自己的职责边界和KPI，这种跨领域的大项目，反而最容易卡在“部门之间”。这种情况，在美国政府体系里其实非常常见：官僚体系的分工，反过来成为了协作的障碍。相比之下，Kevin所在的业主委员会，本身就是一个“跨界组织”，没有这些层级划分，他本人也是多面手，很多问题可以直接在一个人身上被理解和整合，因此项目推进得比其他城市要顺畅得多。

第二类问题，是不同层级政府之间的博弈。

我做过的另一个项目，项目推进到一半，就卡在了市政府和州政府之间——因为高速路本身属于州政府，而公园和周边开发则是市政府的诉求，两者在利益、优先级以及资源分配上，都存在天然的分歧。结果就是：项目变成了两个政府之间的长期谈判。而在Kevin的城市里，情况恰恰相反。那里的业主委员会，本身就汇集了当地最有资源、最有影响力的一批地产和商业力量。他们能够以一个相对统一的阵线，同时去和市政府、州政府谈判，把原本“政府之间的博弈”，转化成“围绕项目的协调与共识”。

第三类问题，也是最致命的一点，是对政治周期的依赖。

2025年前后，美国经历了一次非常剧烈的政治变化。拜登下台，特朗普重新上台，并迅速砍掉了大量此前承诺的联邦基建资金。在这个节点上，我参与的那几个政府主导的项目，几乎全部陷入了停滞。因为它们的资金结构，是建立在“上层政策持续稳定”的前提之上的。一旦政策反转，项目就失去了支撑。而Kevin的项目之所以特别，就在这里体现出来了：在联邦资金被砍掉之后，他们在五个月内，通过立法成立新的专项城投组织和收费区，实现了“自我造血”。

所以，从某种意义上来说，Kevin这个项目，并不是美国的范式。但它之所以能够存在，恰恰是因为美国的制度，为这种“非典型路径”提供了生长空间。

如果要总结这种制度提供的可能性与创新空间，大概有三点。

第一，是一个非常成熟的制度基础——BID，Business Improvement District。

BID这套机制在美国已经发展了大半个世纪，仅在纽约，就有大约80个这样的组织。它的逻辑其实很简单：由一个区域内的业主额外缴纳一笔费用，用来提供比政府更精细、更高质量的公共服务，你可以把它理解为：一个没有围墙、但高度自治的“超级社区”。像时代广场、布莱恩特公园、SoHo、甚至曼哈顿的唐人街，背后几乎都有类似机制在运作。有些BID每年的预算，可以达到数千万美元。

但钱，并不是BID机制唯一的关键，它能长期运作，依赖两个制度特征：

第一，是决策结构。这些资金由代表业主的董事会来管理。谁出钱，谁就参与决策，也负责监督。

第二，是政府的制度托底。BID的成立需要政府审核；成立之后，政府甚至会代替BID征收这笔费用，再完整返还。这既保证了规范性，也避免了“搭便车”。

但在我看来，BID这套机制真正长期的价值，其实在“人”。

BID虽然是政府授权的组织，但它的内部运作，更接近市场。它不用公务员体系选人，而是直接面向市场招聘。像Kevin这样的人——同时具备设计、工程、商业三种能力——在传统政府体系里，很难找到对应的位置，但在BID里，这种“多面人才”反而是最核心的资源；对他来说，从在私企做咨询师到在BID委员会做项目经理，并不是什么特别离奇的跨界。而Kevin最后从项目经理，转变为新成立机构的CEO，也某种程度上说明：制度和人，是可以互相成就的。

那回到一个问题：在中国，有没有可能出现Kevin这样的人？

我想，这种人才肯定是有的，只是前提是，他得先通过考公。

第一，它会加剧城市内部的不平衡：富有的区域可以通过这套机制变得更好，而资源较少的社区，很难复制这种路径。

第二，它也可能在某种程度上，让政府“退位”：当公共服务越来越多地由私人来提供，政府还应该扮演什么角色？而如果政府退化、放弃了自己的责任，尤其是再分配的责任，那么城市又会是什么样的存在呢？

这里由于篇幅原因，就先不展开。

那么，今天这个如何在体制之外、置身事内的故事，就讲到这里。这是一个其貌不扬的项目经理变成城投公司老总的故事，也是私人业主通过制度来撬动城市发展的故事。感谢你收听城市传说，我们下期再见。