张剑宇：当前美国银行监管改革观察

本文来自微信公众号： 北大汇丰PFR ，作者：张剑宇 吴昊

新一轮美国银行业监管改革总体呈现出“去监管化”特征，主要通过行政令及核心监管人员任命的方式影响金融监管框架及措施，目的在于减少监管干预，鼓励增长和创新，降低银行业的合规成本和资本要求，并剥离银行监管中的社会治理功能，促使银行决策聚焦实质性金融风险。

主要内容

第一，“去监管”的改革理念。当前美国银行业监管改革整体体现出了“放松监管、促进增长、提高国际竞争力”的理念。旨在放松监管，释放银行业务活力增加信贷供应，尽量消除不必要的繁文缛节让银行更专注于服务客户，提升银行运营效率，强调风险监管的“对等匹配”，改进监管使其与银行的规模和复杂程度相匹配。

第二，主要通过行政令等形式推进监管改革。由于美国立法程序的复杂使得美国政府推进金融立法进展有限，目前主要靠通过大量行政令、备忘录和政府公告等方式推进。核心措施主要包括：

《通过放松管制释放繁荣》行政令。规定每当监管机构提出一项新法规时必须废除至少10项现有法规，且当年最终确定的所有新法规的总增量成本必须“显著小于零”，实现监管减负。大幅削弱消费者金融保护局。美国政府利用重新生效的行政令13891号，通过白宫管理和预算办公室大幅削减CFPB的预算和人员，并实质缩小了其执法重点。

剥离银行监管中的社会治理功能的监管相关的行政令。如颁布的《公平银行行政令》禁止金融机构基于政治观点、宗教信仰或合法的商业活动而拒绝向个人或企业提供银行服务,要求联邦监管机构等从其监管指南中移除“声誉风险”，引导银行决策聚焦经营风险考量。

美联储、货币监理署和联邦存款保险公司通过公告宣布正式撤销《大型金融机构气候相关金融风险管理的跨机构监管原则》。放弃通过专门的监管指导或要求来应对气候风险，将气候风险和其他ESG风险放在一般性的金融安全和稳健框架内进行监管。

放宽银行并购政策。对银行并购采取更宽松的立场，推翻了2024年联邦存款保险公司和货币监理署关于加强银行并购提案审查的规定，并根据《国会审查法案》阻止这两个机构重新制定类似规则。

金融支持人工智能。白宫通过发布《美国人工智能行动计划》，概述了促进美国在人工智能领域占据主导地位的全政府战略，并指示金融服务监管机构在内的各机构审查修订任何可能阻碍人工智能创新的现有规则、指南或执法行动。

降低监管中采取刑事执法（Criminal Enforcement）。根据2025年5月9日第14294号总统行政令，美国政府要求防范“打击联邦法规中的过度定罪”，原则上不鼓励对监管违法行为进行“刑事执法”，也不鼓励制定任何带有“严格责任”的法规。

放松《反海外腐败法》（FCPA）执法行动。根据白宫行政令，美国司法部被要求停止启动任何新的《反海外腐败法》调查或执法行动，并审查所有现有案件以限制其范围，优先处理“严重不当行为”。

放松养老金融401K计划投资另类资产。根据2025年8月7日的行政令，将允许401K计划投资者投资另类资产。

第三，积极推进资本松绑，对巴塞尔协议进行“美式修正”。美联储、联邦存款保险公司和货币监理署已再次协商修改《巴塞尔协议III终局》（Basel III Endgame）草案，市场分析认为最终定案版本将大幅放宽对大型银行资本金要求。内容可能主要包括：一是显著降低资本金增幅，预计大型银行的总资本金增幅将在3%到7%之间，大幅低于最初提案的19%和此前妥协版本的9%。二是调整对市场风险的评估方法，根据美国财政部的建议放弃双重高标准，即避免采用2023年提案中要求银行遵守两种不同风险资本衡量方法中较高值的规定；并调整评估交易、财富管理和投资银行业务风险的方式，允许银行减少拨备给基于中收的业务线的资本（如财富管理和某些信用卡业务）。三是为中型银行（资产1000亿—2500亿美元规模）提供潜在的退出选项（Opt-Out），在其同意遵守特定资本限制的前提下豁免它们遵守大部分新规则。

此外，美联储还在推进包括放松强化补充杠杆率（eSLR）和放宽年度压力测试等措施，以让大中型商业银行购买更多美债，推进将监管政策与国家债务管理相捆绑的策略。

第四，通过任命核心金融监管人员影响监管框架和措施。新一届美国政府通过任命倾向于“金融去监管”、注重实用主义和聚焦实质金融风险监管的高级官员，如美联储负责金融监管的副主席米歇尔·鲍曼、货币监理署署长古尔德、联邦存款保险公司主席特拉维斯·希尔以及美国证监会主席阿特金斯等人推进监管放松和拥抱创新。

比如，积极推动美联储重新制定“量身定制”式监管规则及改革银行评级体系，修改针对大型机构的评级框架以及小型银行的CAMELS评级体系以能更真实地反映银行财务状况而不是过分强调治理和管理问题，积极推进建立独立的社区和区域银行监管框架；推进检查方式改革，要求监管人员将重点从流程相关顾虑转向实质金融风险（如信用风险、利率风险和流动性风险等），反对“监管勾选框”式的检查，并批判性审查横向检查（Horizontal Reviews）的使用等。各监管机构还积极推进全面审查和撤回旧提案，进一步简化法规以降低金融机构合规成本。

未来展望及影响

第一，监管改革的举措将加速落地，资本约束的放宽和监管检查的放松将给银行业业务发展带来新的活力。基准情景下，银行监管将继续弱化但不会急剧弱化，《多德-弗兰克法案》和巴塞尔协议的核心部分会保持不变，但美版《巴塞尔协议III终局》的出台将显著放松对大型银行资本约束。