从被拖欠到帮政府找钱

本文来自微信公众号： 行业报告研究院 ，作者：玖峰

地方政府拖欠PPP项目款，业内早就有一套说烂了的操作节奏。竣工验收可以拖，验收完了拖结算，结算做完再拖付款。这不是哪个人坏，是财政增量见顶之后，一套系统性的动作。

很多人以为，PPP项目建完了，政府就该按合同付钱。现实不是这样。截至2025年上半年，全国PPP管理库在库项目累计超过8000个，总投资额逾13万亿元，约七成已进入付费运营周期。这些项目大多早已通车、通水、亮灯，可钱迟迟不到位。

我翻了下数据，2023年全国PPP项目政府未来总支出责任达到14.34万亿元，其中2024年到2033年这十年需要支付的就有8.31万亿元。算下来，未来十年平均每年要拿出八千多亿元，去兑现当年的付费承诺。对一个县级财政来说，这是天文数字。

存量项目里，大多好歹建起来了，钱只是收不回来。但也有连建完都做不到的。小王跟我讲过他在河北参与过的一个PPP项目，2017年，总造价100亿，由一家央企巨头牵头，顶着央企加省级园区的光环。开工仪式一结束，几百号施工员同时进场，机器轰鸣、塔吊林立，在当时轰动一时，招商揽资的声势造得十足。

可才过一年，项目就因为程序违规、账目混乱、拖欠大量外债停工烂尾了。光钢管和脚手架的租赁费就累计付出去一个多亿，设备到现在都没拆完，钱也没退回来。小王说，这种事见得多了，圈子里后来干脆把PPP念成骗骗骗项目。

烂尾的毕竟是少数，可它说明PPP从一开始就不是稳赚的买卖。后面要讲的回款拉锯，根子往往早就埋在了这些轰轰烈烈的开工仪式里。

有意思的是，拖欠不是偷偷摸摸的。它有一套公开的逻辑。项目竣工验收卡一卡，运营期就不启动，付费触发条件不满足。验收做完了，结算审计再拖一拖，付款节点继续往后推。每一环都合规，每一环都在等。

我看到过一个细节，有地方把付费和运营期绩效考核死死绑在一起，项目投运四五年，仍以没有做绩效考核为由拒绝付费。企业拿不到一分钱，却要持续修剪草坪、保洁路面。资金不到位，现场就荒草丛生。

这背后的算盘很清楚。地方政府不是不知道该付，是当下真拿不出。于是用手续的节奏，把眼前的问题推到未来。这不是某个城市的特例，是整个PPP存量时代的共性。

图1：PPP存量规模演变与未来十年支出责任数据来源：财政部PPP中心、财联社、21世纪经济报道

其实根子不在态度，在三个绕不开的条件

要钱这件事，业内把它拆成三个问题，前置条件、政府能力、政府意愿。从头到尾都在解决这三个问题，只不过不同阶段重点不同。

所谓前置条件，是PPP合同里约定的付费触发机制，竣工验收完成、工程结算审定、运营期绩效考核达标。只有这些全部满足，政府才有义务启动付费。可实际操作里，这些条件牵涉一堆子项，手续繁杂，任何一环卡住，整笔钱就动不了。

政府能力，说白了就是有没有钱。政府意愿，是愿不愿意付、愿不愿意配合推进手续。

2020年前后情况完全不一样。那时候疫情刚起，对经济影响还没完全显现，地方财政还在增长通道。土地收入好，地方政府不会因为没钱去为难你。更关键的是领导任期，PPP项目上马时的那届领导大多还在任，项目建成刚好赶上他们收获政治红利的节点，对项目的关注度高，态度也宽容。从内心讲，他们也觉得项目验收了，是该给企业付钱。

即便竣工验收手续没办结，政府也愿意协商，按合同价或跟踪审计价作为付费基数，后面多退少补。那时候向政府要账，真没那么难。

变天是从2023年开始的。地方财力全面承压，土地收入下滑，当届领导换了一茬，新官不理旧账的心态冒头。于是绩效考核成了最好的拒付理由。2019年前后各地集中补签补充协议，把每年的可行性付费和政府绩效考核结果挂钩，结果很多企业一分钱没收到，还得持续履行运维义务。

我看下来，根子不在态度，在能力。当政府真没钱的时候，态度再好也没用。

图2：政府未来支出责任结构数据来源：财政部

那些年，一纸投诉就能把钱要回来

最早要账，靠的是关系和渠道。后来发现效率低，最能打的武器其实是投诉。

2021年到2023年这几年，靠投诉向上级施压要回欠款，成功率超过六成。逻辑不复杂。上级政府对下级的投诉有考核要求，信访是地方政府的考核痛点之一。拖欠民营企业款项，会被扣上破坏营商环境的帽子，没人愿意背这个。

那几年国家确实出了硬招。2020年出台保障中小企业款项支付条例，2023年出台关于促进民营经济发展壮大的意见，明确机关事业单位和大型企业，不得以人员变更、履行内部付款流程，或者在合同没约定情况下以等待竣工验收批复、决算审计等为由，拒绝或延迟支付中小企业款项。

政策一旦落到考核上，地方就慌了。很多企业用体系化的方式，启动上级的问责程序。有的项目建的时候用了中央财政资金或专项债，如果地方挪用了，巡视组来查的时候，企业就把这张牌亮出来，把政府拉回谈判桌。

我查到一个细节，有次谈判团队准备充分，不光拿回了欠款，还一次性确认了金额可观的违约金。

可惜这一招解决的是意愿问题，解决不了能力问题。它对地方财政的增量一点帮助都没有。等到2023年以后，地方连吃饭都困难，投诉的程序空转，监督的程序也空转。你再怎么施压，也压不出钱来。归根到底，政府没钱，谁拿它也没办法。

图3：清欠政策关键节点数据来源：国务院、全国人大

要债反被拉去给政府找钱，魔幻却真实

投诉失灵之后，要账进入第二个阶段，帮政府找钱。听起来荒诞，社会资本来要钱，反而帮欠钱的地方政府去张罗资金。但现实里，这正是破局的切口。

政府不是不愿付，是真没钱。那就帮政府找钱。一头是城投公司。中部几个省份，团队会帮地方城投去找融资。只要城投资信还可以，比如评级AA+，当地一般公共预算收入能到20亿元左右，天眼查上没有金融诉讼，这家城投就还能做融资。

带谁去很有讲究。最好带增量资金方，从上海、北京、深圳带资方过去，做融资租赁或保理，因为当地金融机构以前没接触过，他们认这是你带来的增量。增量资金进来，给城投留一点，剩下的回流财政。城投也可以购买财政的资产，把融到的钱交还财政。

我看到过更直接的抵债。有企业接手了地方政府持有的一家上市公司国资股权，用来抵扣欠款。也有地方把风电指标、土地资源这类资产，以物抵债。方式方法确实挺多。

这套操作不是没有风险。要查是否涉及隐性债务，得通过技术路径做好合规。其实在强烈的经济发展绩效考核下，很多地方大量借钱投资，没充分考虑回报，才积累了今天的债务问题。

数据摆在眼前。截至2024年末，地方政府隐性债务还有10.5万亿元，比2023年末的14.3万亿元少了不少，预计2025年末能压到7万亿元左右。Wind口径的城投债存量已经低于10万亿元，2024年末是10.88万亿元。从2024年起，连续五年每年安排8000亿元新增专项债专门用于化债，累计可置换隐性债务4万亿元。要债变找钱，本质是拿财政工具箱腾挪空间。

图4：隐性债务与城投债规模变化数据来源：财政部、中诚信国际

不可能的三角，靠三方各退一步拆开

要账的第三个阶段，是设计三方都能接受的方案。银行、企业、政府，各退一步，维持一个最低能耗的运转。

我先说个真实的计算。有个项目，如果企业继续打官司并且输了，政府会对企业发起恶意考核。因为企业没收到钱，现场维护难以保证，考核肯定不达标，而考核结果和每年接近亿元的可用性付费里三成挂钩，一旦打低，光扣款就可能达到千万元。

如果打赢了，情况更糟。地方政府终止PPP合同，按上市公司财报要求，总计8到10亿元的权益要在三年内收回，每年就是3亿元坏账计提。银行依托PPP状态的贷款合同也可能解除，接近6亿元贷款被要求提前到期，母公司还要承担担保责任。

打赢没意义，打输被拿捏。这才是真正的死循环，前置条件、能力、意愿三个问题交织，几乎无解。

破法是一个三方协商的最小能耗方案。银行同意展期，近几年只还利息，或者每年象征性还一点本金。企业把所有到期欠款做重整，已到期和未到期的都重组进去，财务报表上这些欠款的计量方式一变，坏账计提的问题就消失了。政府从每年1亿元的付费压力，降到每年1000多万元的利息。

对企业，银行本息能保住，信誉不破产，报表不出现坏账，投资回报还能持续汲取。对政府，每年1000多万元的利息，只要积极统筹、多措并举，仍有偿还空间。对银行，贷款不进风险状态，还能持续收利息。

这背后是国家化债的大盘。化债组合拳是六加四加二，一次性提高6万亿元地方债务限额，2024到2026三年每年安排2万亿元置换存量隐性债务，每年8000亿元新增专项债化债，棚改隐性债务2万亿元按原合同。截至2025年8月底，全国已发行6.3万亿元地方债用于化债。2028年前需自行化解的隐性债务，将从14.3万亿元降到2.3万亿元，每年化债额从2.86万亿元降到4600亿元，降幅超过八成，五年累计节约利息约6000亿元。

说到底，企业、政府、银行各退一步的协商，从2025年8月起不再是行业的私下智慧，而是写进了国家级文件。当月国务院办公厅转发财政部指导意见，对超十万亿存量PPP项目推行两降一延，也就是降投资回报率、降融资利率、延长合作周期，本质上是把前面这套最低能耗运转，从民间摸索变成了制度要求。

图5：三方协商方案资金结构示意单位：亿元

PPP没有未来了，但欠的钱迟早要算清

我得说句实在话，PPP在中国，已经变成存量业务，没有未来了。新项目基本停了，2024年底前未开工的项目原则上不再采取PPP模式。这个模式狂飙了十年，现在进入消化期。

但欠的钱，正在一笔笔算清。真正的转折是法治化和化债工具箱双管齐下。

2025年5月20日，民营经济促进法正式施行。第六十七条写得明明白白，国家机关、事业单位、国有企业应当依法或者依合同约定及时支付账款，不得以人员变更、履行内部付款流程，或者在合同没约定情况下以等待竣工验收批复、决算审计等为由，拒绝或拖延支付。审计机关依法对支付情况做审计监督。

2025年8月20日，国务院办公厅转发财政部关于规范政府和社会资本合作存量项目建设和运营的指导意见，明确要求地方依法履约按效付费，不得以拖延竣工验收时间、延迟绩效评价等方式拖欠付费，经认定涉及拖欠企业账款的，要按照国家有关规定及时妥善解决。

清欠的专项债也在铺开。截至2025年11月底，全国清偿中小企业账款已经超过1.2万亿元，无分歧欠款清偿率98%以上。八个省份披露合计超过1500亿元专项债用于清欠，云南356亿元、湖南200亿元、河南315.6亿元、新疆278亿元、内蒙古152亿元、黑龙江162亿元、陕西34亿元、青海14.2亿元。云南还安排369亿元专项债，用于PPP存量项目建设、隐性债务化解和拖欠企业账款。

只有让地方政府免于巨额债务的还本付息压力，中国经济下一轮增长才有可能。这是化债的根本道理，也是PPP这笔旧账，最终能被时间换空间消化的底气。

图6：各省份专项债清欠额度与全国清欠成效

数据来源：

财政部PPP综合信息平台、21世纪经济报道2025年8月20日、国务院办公厅转发财政部84号文、

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