全面排除中国？美国前经济高官：要重振工业，就无法将中国拒之门外

本文来自微信公众号： IPP评论 ，作者：IPP编译，原文标题：《全面排除中国？美国前经济高官：要重振工业，就无法将中国拒之门外｜IPP编译》

导语：9月8日，美国交通部公开了一封由部长肖恩·达菲（Sean Duffy）致福特首席执行官吉姆·法利（Jim Farley）的信。在信中，达菲批评福特正将自身未来与中国企业“过度关联”，点名其使用宁德时代电池技术、与吉利在欧洲合作等安排，要求福特减少对中国技术和制造能力的依赖。福特随即反驳称，密歇根州电池工厂完全由福特拥有和运营，与宁德时代仅为技术许可合作。9月9日，法利进一步回应称，达菲的指责存在“基本误解”，福特所做的恰恰是把先进制造能力引入美国。在这一背景下，前白宫经济委员会主任布赖恩·迪斯（Brian Deese）9月10日在《外交事务》发文，指出美国对外国资本与技术合作日益严苛的限制，正在削弱其自身产业政策的成效。

在迪斯看来，中国已在电动汽车、储能等关键领域处于技术前沿，美国若真想迎头赶上，就应借鉴中国过去通过吸收外国投资、技术和生产经验壮大本土产业的做法。福特与宁德时代的技术许可安排，恰恰展示了美国企业在保有工厂所有权和运营控制权的同时，学习中国技术、积累自主生产能力的可能。

为此，迪斯主张改革“偏重风险、忽视收益”的外资审查机制，在保护敏感数据、确保关键控制权的前提下，为有助于增强美国工业能力的投资与技术合作建立明确的批准渠道，将海外的知识与经验转化为美国本土的产业竞争力。在“中国冲击论”大行其道的当今美国社会，迪斯的观点是否能够代表美国政策界的转向仍有待观察，但其中蕴含的民主党政策取向转变的可能性，以及相应的政策后果仍值得中国有关方面展开思考。

产业政策正在美国重新受到重视。脆弱的全球供应链和日益削弱的工业基础，正在带来越来越大的经济与国家安全风险。在此背景下，美国两党政策制定者都开始积极采取行动，重建本国的工业能力。通过《2022年芯片与科学法案》等政策干预，华盛顿作出了历史性的投入，致力于强化美国的科技和制造业基础。而这一基础对于美国的经济成功及其自身防卫能力而言，正变得愈发重要。

重振国内产业能力，是应对现实风险的必要之举。然而，美国领导人正越来越多地采取一些适得其反的方式来扶持本国产业。尤其值得注意的是，他们对外国投资的态度正变得日益敌视。

9月8日，美国交通部发布声明称，交通部长肖恩·达菲致信福特汽车首席执行官吉姆·法利，要求福特减少与中国企业在技术和制造领域的合作，并优先加强美国本土制造能力。图源：美国交通部。

许多政策制定者担心，外国投资者可能窃取敏感数据，或者借此获得对美国企业或关键基础设施施加危险影响的能力。这种戒备对中国表现得最为明显，但也已经波及美国的盟友和伙伴。而且，这种排斥并不仅限于外国资本持有美国企业股权的情形，还延伸到了合资企业、外国知识产权许可，以及其他由外国企业向美国分享知识或资源的合作安排。

总统经济顾问委员会主席斯蒂芬·米兰（Stephen Miran）曾建议，对外国投资者持有的美国资产征收费用，其中甚至包括美国盟友持有的资产。参议员塔米·鲍德温（Tammy Baldwin）和乔什·霍利（Josh Hawley）则在美国国会提出了一项得到两党支持的法案，主张直接对外国资本流入征税。

从联邦政府到州和地方政府，各级掌权者都在采取措施，将全球资本拒之于美国门外，同时也使美国企业难以利用数据存储、关键矿产加工和芯片制造等领域的最新技术进展。这是一种令人担忧、最终也会损害美国自身利益的战略。当然，美国政府理应防范外国投资可能带来的风险。但如今，美国的外资审查制度已经过于严苛。美国正在把自身获得关键工具的渠道堵死，而这些工具恰恰是其在重要产业领域建立全球竞争力所必需的。换言之，美国正在以这种方式削弱自己的产业政策。

美国现在需要建立一套新的制度框架，有选择地鼓励外国投资，以配合自身的产业雄心。然而，美国政府现有的政策工具并不是为完成这一任务而设计的。华盛顿已经建立起一整套复杂机制，用来对流入美国的投资说“不”，但能够帮助政府说“可以”的机制却寥寥无几。一套更完善的制度，应当在保持透明度、保护美国数据，并确保在关键情况下美国人掌握企业控制权的同时，欢迎外国资本和技术经验进入美国。

现实是，许多产业最前沿的知识并不掌握在美国手中。美国联邦政府必须更加善于权衡外国投资所带来的风险与收益，才能充分利用这些来自海外的专业知识与技术能力。

模仿是最高规格的赞美

纵观美国历史，它一直善于利用外国的知识和技术工具为自身服务。例如，19世纪初，美国的军事战备能力依赖于当时尚处于起步阶段的本土火药工业。美国刚刚通过独立战争摆脱英国统治，因此已经不能继续依赖英国这一唯一的海外供应来源。在法国大笔投资的支持下，化学家埃勒泰尔·伊雷内·杜邦（Éleuthère Irénée du Pont）将法国先进制造技术方面的专业知识带到美国，并于1802年创办了一家公司。这家公司很快成为美国政府最大的炸药供应商。此后数百年间，杜邦公司一直处于美国化学和材料生产创新的核心位置。

在更近的历史中，外国知识同样发挥了不可估量的作用。20世纪80年代初，美国汽车制造商逐渐落后于日本竞争对手。通用汽车和丰田随后联合重启了通用位于加利福尼亚州弗里蒙特的一家已经关闭的工厂。通过引入当时最先进的日本制造体系，两家公司在基本保留原有美国员工的情况下，仅用两年时间，就把一家失败的工厂改造成了全美生产效率最高的汽车装配厂。通用汽车从丰田公司获得的方法如今已成为美国汽车制造领域的标准。

《芯片与科学法案》的设计目标，就是要在半导体领域复制这些以及其他类似的成功经验。美国立法者认识到，要建立本土芯片产业，美国需要三星等韩国企业以及台积电等企业提供投资和专业技术。根据2022年通过的这项法律，华盛顿向美国本土和外国企业提供补贴及贷款担保，支持它们在美国建设半导体制造工厂，并培训美国工人掌握芯片制造技术——而众所周知，这是一项极难掌握的技术。

该法案还为美国国家半导体技术中心提供资金，推动美国本土芯片制造商与在美经营的外国企业之间进行技术转移和联合研发。与此同时，接受美国政府资金支持的企业，不得在中国扩大先进芯片产能。

如果说鼓励美国盟友和伙伴对美投资有时已经会引发争议，那么如何对待美国最大竞争对手——中国——的投资，则更是一个极具争议、甚至足以引发激烈政治冲突的问题。北京比历史上任何政府都更加积极地运用经济治国手段。人们很容易得出结论：美国必须把中国投资拒之门外。例如，分析人士奥伦·卡斯（Oren Cass）最近就提出，允许中国企业投资美国，将是“一个足以载入世界历史的、自找的重大错误”，因为这会让北京获得经济影响力。

但是，如果美国希望生产更多先进产品，就必须继续对外国投资保持开放，其中也包括来自中国的投资。事实上，从20世纪80年代开始，中国自己走的正是同一条道路：中国利用廉价劳动力、较低税率以及进入庞大国内市场的机会，吸引美国企业到中国投资。

中国今天掌握的许多专业知识和技术能力，都可以追溯到那些曾经在中国设厂的外国企业。后来，中国企业又利用从中获得的知识和经验，反过来超越了外国竞争对手。例如，2018年，中国通过提供低价土地、低息政策性贷款、税收优惠，并允许特斯拉全资拥有上海工厂，吸引特斯拉在上海建设生产基地。中国汽车制造商随后吸收了自身所需的经验，并把从特斯拉那里学到的东西运用于自身发展，从而推动了中国本土电动汽车产业向前迈进。

如今，中国已经在许多关键技术领域处于前沿位置，其中包括电动汽车和储能技术。在很多情况下，美国若想迎头赶上，通过外国投资获取这些知识，可能是唯一可行的途径。

人才与技术“增益”

目前，中国企业已经在一些有限情形下进入美国开展业务。2023年，福特宣布将在密歇根州马歇尔投资数十亿美元建设一座工厂，利用中国最大电池制造商宁德时代授权的技术和专业知识，生产电动汽车电池。该工厂完全由福特所有，但福特与宁德时代签署了一项长期协议，使其能够按照宁德时代的核心技术流程培训自己的员工。

2023年2月13日，美国密歇根州罗穆卢斯，福特汽车公司首席执行官吉姆·法利（Jim Farley）在新闻发布会上宣布，福特将与中国企业宁德时代（Contemporary Amperex Technology Co.,Ltd.，CATL）合作，在密歇根州马歇尔建设一座纯电动汽车电池工厂。图源：路透社

最终，福特有可能利用从宁德时代那里学到的专业能力，在不再依赖中国技术许可的情况下，自主设计和生产电池。

福特在密歇根州采取的做法，为一种更具雄心的产业战略提供了范本：鼓励投资，在必要时与外国企业合作，并通过实践学习、积累能力。之所以能够形成这种合作，是因为福特与宁德时代采用了一种新型知识产权共享安排——宁德时代提供技术许可，但并不持有该工厂的所有权。

然而，在许多其他情况下，总统行政指令以及繁重复杂的监管要求，却阻碍了那些同样有可能增强美国工业基础的交易。民主、共和两党的美国总统都曾依据《国防生产法》赋予的权限，阻止大规模外国直接投资，原因是担心美国的敏感技术和数据落入不当主体之手。

负责审查可能威胁国家安全的交易的美国外国投资委员会（CFIUS），如今已经面临案件积压、程序复杂且过度谨慎等问题。当该委员会发现某家外国企业拟议投资存在风险时，参与交易的企业往往无法在法定期限内通过协商解决相关问题，最后只能从头重新启动整个审查程序。2024年，在所有提交审查的申报中，将近四分之一被申请方撤回后重新提交。由于整个审查过程耗时过长，越来越多企业甚至不愿尝试提出申请，申报数量也因此有所下降。

在另一些情况下，问题却恰恰在于监管制度本身的缺失。例如，CFIUS通常只审查外国实体试图获得美国企业权益的交易。假如一家外国企业只是希望授权美国企业使用其设备，目前并不存在一套正式的审查程序，使这种合作能够获得明确批准。

结果，这类安排便落入了监管灰色地带，也很容易成为政治攻击的对象。多年来，美国国会一直威胁取消福特密歇根州电动汽车工厂获得税收抵免的资格，并以国家安全风险为由对其展开调查。造成这种情况的部分原因，恰恰在于该项目并不属于任何既有正式审查机制的管辖范围。

审慎审查

为了鼓励美国企业寻求具有战略意义的海外合作，美国政府必须减少繁文缛节，不再条件反射式地拒绝外国投资。对于来自亲密盟友的资本，应当与来自中国、伊朗和俄罗斯等“受关注国家”的资本区别对待。同时，美国还应建立新的制度，对新型外国投资与合作模式进行审查，并为符合条件的项目开辟批准通道。

对于盟友和伙伴，美国外国投资委员会（CFIUS）应当简化审查程序。为了减少需要申请批准的美国企业和外国投资者数量，CFIUS应扩大目前享有豁免资格的国家名单。现阶段，这一名单仅包括澳大利亚、加拿大、新西兰和英国，未来应进一步纳入日本、韩国以及欧洲国家。对于风险较低的交易，例如投资那些唯一涉及的关键技术只是常规加密技术的软件公司，应免除申报要求；对于事先经过审查的投资者，则应建立更快速的审批机制。

更重要的是，CFIUS必须改变评估其所审查交易的方式。例如，它应当重点判断外国对手是否有现实可能利用某项投资损害美国利益，而不是一味盯着投资者的国籍和商业关联。该委员会还必须改变现有的风险衡量方式。

目前，CFIUS只有在能够确认一项外国对美投资不存在任何尚未解决的安全隐患时，才能批准这笔交易。这意味着，即便一项交易总体上有利于美国国家安全，只要其中某一个环节仍存在疑虑，就无法获得批准。如果这些疑虑在现实中又难以彻底消除，那么整笔交易最终就只能告吹。

换言之，CFIUS目前只考虑风险，却不考虑机会。美国国会应当改变这一标准，允许委员会批准那些综合权衡之后总体符合美国国家安全利益的投资交易。

对于风险更高的投资，例如中国企业的投资，美国政府应当采用一种类似于国防部“外国所有权、控制权或影响力”（Foreign Ownership,Control,or Influence，FOCI）制度的模式。该制度用于监管外国资本对美国国防承包商的控制，其目的在于，一方面让美国关键产业能够从外国投资中获益，另一方面防止外国方面接触美国机密，或对关键产业施加不当影响。

英国航宇系统公司（BAE Systems）就是一个例子。这家防务企业完全由一家英国母公司所有，却在美国雇用了约3.5万名员工，年销售额接近136亿美元，是美国国防部最大的供应商之一，而且深度参与机密项目。

这种安排之所以能够成立，是因为在FOCI制度之下，一项特别协议限制了英国母公司对BAE Systems美国业务的控制。该公司设有独立的美国董事会，其中占主导地位的是拥有安全许可的美国籍董事；同时还通过信息隔离机制，将相关技术、产品和项目与外国母公司隔离开来。

这种安排使美国多了一家能够竞争五角大楼合同的大型国防承包商，获得了数万个本土制造业岗位，同时还能利用英国的技术和资本。对英国母公司而言，它则能够从全球最大的国防市场中获得收益。与此同时，敏感信息泄露的风险仍然维持在相对较低的水平。

目前，FOCI制度只适用于那些与美国政府签订涉密合同的企业。然而，以这一制度为基础建立起来的审查体系，也应当被用于评估其他外国投资所带来的风险与机会。这些企业本身可能并不需要获得安全许可，但仍可能涉及国家安全风险，例如先进芯片、电池、无人机或关键软件制造企业。

美国商务部已经开始与半导体企业协商一些类似安排，其做法与五角大楼依据FOCI制度同国防承包商达成的协议相近。利用现有权限——其中一部分权限来自《芯片与科学法案》——商务部可以立即负责管理一套扩大后的审查制度。

不过，美国国会还应当通过立法，正式确立商务部审查涉及外国对手的交易，并要求对交易条款作出调整的权限。在实际操作中，一家准备进行收购、成立合资企业或达成技术许可安排的公司，可以先向商务部提交方案；商务部则可以在批准之前，要求在交易中加入相应的安全保障措施。

这一制度的目的，是为美国企业与外国公司开展合作提供更多选择，同时根据每笔投资所带来的具体风险，配置相应的安全措施。

如果主要风险是敏感信息可能泄露，那么一套以FOCI为基础的新制度可以允许外国资本持有企业股权，前提是通过代理董事会、安全协议，以及拥有安全许可的美国籍董事等安排，切断外国母公司接触敏感技术、数据和企业日常决策的渠道。

如果某家外国企业掌握着美国所需要的专业能力，但这家企业来自中国或其他“受关注国家”，那么更合适的模式可能类似于福特在密歇根州的工厂：美国企业继续掌握运营控制权，同时从外国企业的技术和创新能力中获益。在这样一套制度下，美国政府将不再把拒绝交易作为默认选择，而是转而扮演一个主动寻找解决办法的制度设计者。

不再一味说“不”

建立新的外国投资批准渠道并非易事。在美国两党内部，阻止这类交易的政治惯性都已经根深蒂固。监管机构非常担心，一旦批准某项交易，可能导致敏感技术泄露，或者让对手获得对关键企业的控制权，因此往往宁可采取更加保守的做法，限制美国获取来自海外的知识、资金和生产能力。

要缓解这些担忧，同时吸引真正有助于美国发展的外国投资，关键在于提高处理外国投资交易的能力，以更加专业、有效的方式管理这些合作。特朗普政府一直把宣布大规模外国投资本身当作一种成果，却很少表现出建立一套制度化机制、鼓励美国企业与外国公司安全开展交易的意愿。

民主党则应当支持对外国投资保持开放，同时在这一理念的实际执行层面做得更进一步，推动相关立法，把一套更加完善、更加透明的交易审查机制制度化。

如果能够建立一套真正识别并批准适当合作关系的制度，美国就能够获得重振自身工业能力所迫切需要的经验。从杜邦的火药生产，到如今亚利桑那州的半导体工厂，美国之所以能够不断变得更加强大，不是因为把自己与世界的技术和经验隔绝开来，而是它能够把这些知识吸收过来，最终转化为自己的能力。

*文章原标题为“The Case for Letting China In：American Businesses Need More Foreign Capital and Know-How”，于2026年9月10日发布于美国《外交事务》（Foreign Affairs）杂志。文章标题为编者所加，内容不代表研究院观点。