1600座公园，引发了一道现代管理学难题

本文来自微信公众号： 防冷涂的蜡书斋 ，作者：防冷涂的蜡

今年8月，上海公布《上海市生态空间建设和市容环境优化“十五五”规划》。在10项主要指标中，规划提出，到2030年全市公园数量将从2025年的1100座增加到1600座，五年增加500座。人均公园绿地面积也计划从9.5平方米提高到10.5平方米以上，绿道长度从2136公里增加到2636公里。

数字有了，未来五年每年建多少、投入多少钱、进度是否达标，就有了可以核对的依据。不过，9月公布的上海2025年度市级预算执行审计工作报告，又披露了另一组情况：4处环城公园带驿站自2023年建成后未直接向公众开放，使用率低下；另有一处公共绿地的2.29万平方米地下空间长期闲置。

规划讨论未来的建设任务，审计检查已经建成的设施。两份文件恰好摆出了一个管理上的反差：一项工程可以有明确的竣工日期，建成后的服务却未必同时开始。对于公园，建设面积、施工进度可以精确统计；附近居民愿不愿意去，老人有没有地方坐，夏天能不能找到阴凉，就没那么容易填进Excel。

公园只是一个例子。企业的KPI、公共项目的绩效考核，也面临类似的难题：工作越来越容易用数字衡量，真正的成果却未必能从数字中看清。为什么会这样？

数字，是现代管理最方便的工具

一家公司的管理能力，有时候可以从Excel文件的数量上看出来。销售部有销售报表，采购部有成本报表，运营部有完成率报表。如果有件事情暂时无法评价，通常先别着急，给它设计一张报表。

这些报表确实能解决管理中的不少麻烦。假设一家连锁企业有100家门店，总部不可能每天坐在店里，看员工怎样接待顾客。营业额、毛利率、库存周转率和人效，能让管理者迅速找到经营异常的门店。完全依靠店长汇报，100家店可能有100种说法，光是判断谁的描述更可信，就得先开一次会。

公共服务的管理链条更长。规划、财政、施工、运营分属不同环节，资金还要经过预算审批、项目执行和审计监督。公园建在哪里、需要多少钱、何时交付，都需要可核对的标准，才能协调部门、明确责任。谁都希望得到好的生态环境，但如果预算申请里只写“让市民生活得更美好”，财政部门恐怕很难知道该批多少钱。

2018年印发的《关于全面实施预算绩效管理的意见》，已经要求从数量、质量、时效、成本、效益等方面衡量公共资金的使用情况，并把评价结果与预算安排、政策调整联系起来。数字减少了管理者与执行者之间的信息差，也让有限的公共资源能够按相对清晰的标准分配。

量化管理的价值，在于把复杂工作变成可以观察、比较和追踪的任务。它让责任能够落实，过程可以监督，出了问题也更容易追查。麻烦发生在考核与奖金、预算、晋升挂钩之后：原本用来观察工作的指标，开始告诉每个人应该优先做什么。到这一步，报表已经不只是记录工作，也在影响工作。

每个人都完成了任务，事情为什么仍可能出问题？

先看一个企业里很容易发生的场景。销售部门考核收入，采购部门考核采购单价，库存部门考核周转率。销售为了冲收入加大促销，采购为了压低单价扩大单次采购，库存部门为了提高周转又限制备货。各部门都能拿出努力工作的证据，年底公司却可能同时面对促销费用上升、资金被库存占用和部分商品缺货。

到年终总结，销售部完成了增长目标，采购部拿下了漂亮的采购价格，库存部门也交出了周转率报表。老板翻着利润表，开始研究：既然大家都这么优秀，为什么公司没有一起进步？

为什么会这样？问题就出在考核的分工上。

首先，每个部门都把自己的指标做好了，公司的整体经营结果却未必更好。各项工作原本互相影响，考核却把目标拆给不同部门；奖励越集中于部门成绩，员工就越有动力优先维护自己负责的数字。协调工作既麻烦，成果还未必计入本部门考核，自然容易排在后面。

1991年，经济学家霍尔姆斯特罗姆和米尔格罗姆在多任务委托代理研究中讨论过类似问题。一项工作同时包含数量、质量、维护等目标，但只有部分任务容易观察时，过强的单项激励可能让执行者把努力集中到容易计分的地方。人们甚至无需刻意钻空子，认真遵循奖励规则，就可能改变工作的轻重顺序。

公园建设也有类似的分工。一座公园从规划、施工到验收，需要明确面积、预算、工期和工程质量，建设单位可以据此完成交付。但公园的公共价值还取决于建成后的开放、维护、活动组织与生态保护，往往涉及不同主体和更长的时间周期。工程项目的完成率很容易在年终确认，居民能否持续获得良好的使用体验，则很难靠一次验收回答。

上海审计报告中建成后未直接开放的驿站，直观地呈现了建设与使用之间的距离。设施完工，尚须解决开放运营、职责衔接等后续问题，公共投入才会转化为可获得的服务。对于公共项目而言，建设阶段的绩效很重要，后续运营也需要有人持续负责。

第二个问题是指标替代目标。原本希望通过公园数量改善公共空间供给，数量逐渐成为工作优先级的依据。这个机制常被用古德哈特定律解释：当指标被当作追求的目标，人们的行为会围绕指标改变，数字与它原本想衡量的结果之间可能出现偏差。统计公园数量并没有错，偏差发生在用数量独自代表居民体验和生态效益的时候。

还有一类问题更加隐蔽：那些难以量化、却同样重要的价值，可能被一张漂亮的成绩单掩盖。新增500座公园可以按年度分解，居民生活品质改善了多少，却没有同样简单的加法。一座社区口袋公园，最有价值的可能是老人每天可以坐下来聊天；一座生态公园，则可能需要减少人为干扰，让鸟类拥有更稳定的栖息地。用一个人流量数字衡量两者，很可能越算越糊涂。

更何况，公园使用情况还受到人口密度、公共交通、周边步行环境等因素影响。建设方完成工程，并不能控制所有条件；运营方改善了体验，成果也未必能完全归到自己名下。最后就可能出现一种尴尬：每个环节都有合格的工作记录，整条公共服务链条却仍有缺口。

这类问题的难点，恰恰在于它未必表现为哪个人不认真工作。组织越习惯依据可考核的任务分配资源，就越需要有人持续检查，这些任务有没有共同指向最初的目标。

考核不够好，再增加几个指标行不行？

既然公园数量无法代表全部价值，管理者最容易想到的办法，就是补指标。建成以后利用率不高，那就考核人流量；人流量高却有人投诉，再加满意度；担心维护费用太高，还可以考核单位面积运营成本。每发现一处遗漏，就往表格里增加一栏。

问题是，公园的目标也会互相冲突。生态公园需要给动物留下足够的栖息空间，游客越多，环境承载压力可能越大；维护成本越低，也可能意味着必要的修缮被推迟。满意度同样要考虑调查谁、不同年龄居民的需求如何比较，以及今天的使用体验和十年后的生态效益孰轻孰重。

评价体系有一种自我繁殖能力：一个指标不够，再加第二个；两个指标打架，就设计权重；权重不好定，还可以成立一个专门研究权重的小组。只要继续努力，总能为考核指标再设计一套考核指标。

增加指标可以弥补信息遗漏，却无法代替管理者对不同目标的取舍。况且，指标越来越多，还会增加填报、核验和协调成本。评价体系本身的质量，也需要有人检查。

杭州上城区财政局2022年公布的2021年度部门项目绩效自评及抽评通报，提供了一组有意思的数字。当年1811个项目完成自评，其中1429个自评为优秀，约占79%。财政部门随后抽取209个项目复评，其中自评为优秀的有166个，复评后优秀项目为112个；良好从39个变为83个，合格从4个变为14个。

图1｜杭州上城区209个抽评项目：单位自评与财政复评对比

财政部门还指出，部分项目指标缺乏核心内容，有的目标值只填“完成”或“100%”，难以体现实际产出和效益。复评包含对自评质量的核验，评级差异也涉及评分方法，但它至少提醒我们：自评结果很漂亮，不代表评价工具已经足够可靠。

公共服务还缺少企业利润表那样相对集中的外部结果信号。服务改善可能体现在不同人群的体验里，生态效益要经过多年才能显现。英国学者Bevan和Hood研究公共医疗绩效管理时，也讨论过单一目标考核可能带来的策略性应对和测量偏差。评估体系越依赖少数容易取得的数据，越需要提防那些没有进入表格的结果。

如果问题只靠增加填报项目来解决，最终可能出现一张无比完善的成绩单，却仍然不知道项目到底为谁创造了多少价值。下一步需要改变的，是考核结果的用途。

德鲁克的答案：让成果反过来检验指标

德鲁克在讨论非营利组织管理时，一直强调使命与成果的关系。他认为，社会服务组织应该到组织外部寻找成果，观察服务对象的生活、能力和处境究竟发生了什么变化。一家公益机构办了多少场培训、花了多少钱，都能说明工作量；接受培训的人有没有获得新的能力，才更接近这项工作的目的。

德鲁克还区分效率与效能。一个组织可以很高效地完成既定任务，但任务本身是否有助于实现使命，需要另外检验。放到公园建设里，就是工程能否按期、按预算交付，以及建成以后有没有持续满足公共需求，两件事需要相互连接。

依照这个思路，可以把公园的绩效评价分为三层。

第一层看产出：建成多少、花费多少、质量是否合格、有没有按时交付。这些指标保障预算纪律和执行效率，仍然是公共管理的基础。

第二层看效果：公园有没有开放，居民是否方便到达，设施能否正常使用，生态功能是否得到改善。不同公园的目标不同，评价方式也需要匹配具体功能，不能用同一套人流量排名解决所有问题。

第三层看长期价值：维护成本是否可持续，投入是否满足不断变化的需求，下一轮预算应该继续新建，还是优先改造现有设施。对一座公园来说，施工费用只是开始，未来多年的养护、修缮和运营同样要花钱。

这三层评价真正发挥作用，靠的是把结果送回决策环节。假设某片区已经基本达到公园覆盖目标，居民却反映现有公园缺少老人休憩和儿童活动空间。下一笔钱继续用于新增公园，还是改造现有公园？答案需要比较两类投入的实际效益、成本和服务对象需求，而不能只沿着上一轮数量目标安排项目。

我国预算绩效制度已经提出全周期跟踪问效、动态评价调整，以及绩效结果与预算安排挂钩。上海2026年公布的《公园提质增效实施方案》，也提出开展常态化公园体检评估，计划在2027年制定全市公园体检评估办法，并将结果用于老旧公园更新、功能优化和管理改进。方向已经明确，难点在于能否让评估结果真正改变资源配置。

但发现问题是一回事，真正调整目标又是另一回事。如果第三年发现五年目标中的某项安排不够合理，谁愿意主动提出来？完成既定指标通常意味着业绩，提出修改目标却可能被理解为没有完成任务。在这种激励下，组织即使发现方向需要调整，也可能更愿意先把报表做漂亮。

因此，纠错机制必须有明确的程序：通过使用反馈、运营数据、必要的第三方评价发现问题，再依据可核对的证据调整目标和预算，并记录调整原因。它不能成为随意降低要求的借口，也不应把合理纠偏当成工作失败。

好的绩效管理，既要能奖励把事情做好的人，也要允许人们发现原来的目标值得重新考虑。评价如果只负责给过去打分，它的作用就用掉了一半；能够影响下一轮行动，才真正成为管理的一部分。

结语

上海到2030年拥有1600座公园的目标，为建设计划提供了清晰的尺度。但公园的价值，还要在开放使用、生态保护和长期维护中持续体现。项目可以按期竣工，公共服务没有一个可以一次性盖章的终点。

绩效管理最重要的能力，除了判断任务有没有完成，还包括结果不如预期时，重新审视任务本身。数字可以帮助我们看清进度，至于工作究竟有没有做好，仍然要到数字所代表的现实中寻找答案。