印学者：中国的治霾经验，印度为什么学不会？

本文来自微信公众号： 南亚研究通讯 ，编译：王智，作者：施鲁蒂·贾加德 等，原文标题：《编译 | 印学者：中国的治霾经验，印度为什么学不会？》

编者按

每到冬季，德里空气污染都会成为舆论焦点。政府启动应急措施，法院收紧限制，媒体密集讨论。等空气质量稍有改善，治理力度便迅速回落，直到下一轮污染重演。政策始终难以转化为稳定、持续的治理能力。本文以北京与德里为对照指出，北京治霾取得明显成效，并非简单因为“集中力量办大事”，更关键的是污染治理被纳入明确的目标、财政支持和责任考核体系，地方政府必须对治理结果负责。相比之下，印度空气污染治理长期受制于中央与地方协调不畅、部门权责模糊、地方执行能力不足以及公众参与有限，治理往往停留在临时禁令和危机应对层面。作者同时提醒，印度真正需要学习的不是照搬某种制度，而是解决更基本的问题：谁来负责、如何协调、怎样执行、失败之后由谁承担责任。南亚研究通讯特编译此文，供读者批判参考。

制定政策不代表万事大吉，当执行层面缩水或民众不参与时一般情况下都会无疾而终。中国经验可以告诉我们应该做什么和不应该做什么。

每年冬季，德里的空气污染达到严重级别，引来媒体、民众和政府的片刻关注，再伴随与中国城市的种种比较，这一切已成为一年一度的“惯例”。可一旦空气质量指数（AQI）回落到200左右，按全球标准仍属“不健康”或“很差”的水平。最高法院便放宽了限制措施，生活重归常态。直到下一轮严重污染来袭，周而复始。【译者注：印度AQI采用六级分类体系，但各等级的污染物浓度限值与印度国家环境空气质量标准直接对应。具体分级包括：优（0-50）、良（51-100）、轻度污染（101-150）、中度污染（151-200）、重度污染（201-300）、严重污染（大于300）；当AQI超过500时通常被称为“爆表”。这些等级对应的污染物浓度阈值基于印度国家标准设定，并非直接采用世界卫生组织的指导值。】

十多年前，北京也有过类似的情形，快速工业化、城市化与机动车化，叠加气象条件，造成严重空气污染。曾经为人称道的“北京蓝天”一度难得一见。现在（2024年12月）北京的空气质量指数约为25，与2009年11月超过500的数值相比，堪称天壤之别。北京的治霾策略包括：禁止在目标区域新建燃煤电厂、向可再生能源转型、建设方便步行和骑行的绿色通道、实施交通管控、提高空气质量数据报告的透明度，等等。

为了应对这个问题，德里政府也出台了类似措施，包括分级应对行动计划（GRAP）。但是年复一年，这些措施收效甚微。我们必须知道：为什么北京成功遏制了空气污染，德里却失败了。【译者注：Graded Response Action Plan。简称GRAP，这是一套针对印度首都地区及其他非达标城市制定的紧急应对措施。】

在大众印象里（译者注：印度视角），中国的转变是因为其体制能快速出台集中化政策以应对环境问题。但事实却截然不同，在经历了数十年相对薄弱的环境治理之后，中国政府的施政方式需要改变。其中有三个因素尤为突出：国际声誉、公民行动主义，以及政治意愿。在2008年奥运会举办期间及之后，北京的空气质量受到国际社会广泛关注。

这促使新一届领导层将治理方式从分散化、临时性的做法转向集中化机制。中国国务院2013年发布的《大气污染防治行动计划》列出了一系列空气污染管控措施与目标，由中央财政直接投入以及面向地方政府的专项转移支付提供资金保障。此外，为确保目标落实，中国治污努力的一大创新是“目标责任制”，即地方官员和企业管理者的晋升与污染治理、节能目标的完成情况挂钩。因此，尽管中央政府仍负责统筹协调，但在这一制度下，地方各级政府须对各自辖区的环境质量负责。

在借鉴中国经验的同时，印度需要一套长短期结合的组合措施，并善用印度自身的民主治理模式。

首先，中央与各邦政府之间缺乏协调，双方把更多精力放在为当前危机推卸责任上。

鉴于该问题涉及多方，设立一个在各邦和城市设有分支机构、能够统筹不同部委的独立协调机构（nodal agency），或许有助于缓解政出多门、难以协同的问题。此外，仅仅依靠禁令和临时性限制并不能带来公共收益，必须更加严格地执行法规。今年（2024年）早些时候，印度中央政府设立了印度河-恒河平原协调委员会（IGP ACC），范围囊括八个邦和中央直辖区。但外界对该委员会的工作与成果知之甚少。目前，究竟由哪个机构负责落实这些措施仍不清楚。当务之急，是设定可量化的目标，并由明确的权威机构严格执行。

其次，印度的分权治理模式有其优势——可以通过咨询协商和公民参与来了解并平衡各地需求。在集中协调的同时，城市地方机构需要被赋予更多决策权、资金和激励。环境领域的非政府组织与研究机构组成健全网络所具备的专业知识和基层经验，可供城市地方机构加以利用，制定具体的行动计划。此外，在城市规划中，公职人员需要采取更全面的思路，将污染等环境问题与住房、清洁饮用水、基础设施建设等问题置于同等对待。

迄今为止，清洁空气行动一直由公民社会团体主导，并借助印度最高法院的公益诉讼推进。污染治理计划需要定向资金支持，但公民参与对于确保资金得到妥善使用同样意义深远。

作者简介：

施鲁蒂·贾加德（Shruti Jargad），印度社会与经济发展中心（CSEP）研究分析师，主要研究中国政治与中国周边外交；

普佳·拉马穆尔蒂（Pooja Ramamurthi），印度社会与经济发展中心副研究员，主要研究气候治理、能源转型与可持续发展政策。

本文编译自《印度快报》2024年12月18日文章，原标题为Making air less toxic:Why has Delhi failed and Beijing succeeded?原文链接：https://indianexpress.com/article/opinion/columns/air-less-toxic-delhi-failed-beijing-succeeded-9732292/.