中西部招商引资，不拼优惠，还能拼什么？

本文来自微信公众号： 底线思维 ，作者：刘善彤

在中部县域调研时，与几位基层干部谈起全国统一大市场建设，听到了两种颇有意思的声音。

一种声音表示赞成。招商办干部说，过去一些地方为了吸引企业，不惜在税收、土地、厂房租金等方面竞相优惠。而有些企业恰恰喜欢利用政策打擦边球，一地优惠期满，又迁去另一地谈条件。地方政府投入了不少资源，最后却未必能留下多少产业。这样的招商竞争，显然不是长久之计。

另一种声音则多少带着些无奈。一位开发区干部谈到招商政策调整时，感慨如今地方政府能够自主运用的优惠工具越来越有限了。他的担忧很具体：东部地区原本就有产业链、市场、人才和区位优势，中西部县域能够拿出来吸引企业的条件本来就不多，如今各地按照统一规则竞争，后发地区还能靠什么吸引企业？

看似矛盾的两种态度，实际上反映了同一个现实问题，即全国统一大市场建设正在改变地方政府参与经济发展的方式。

2022年，《中共中央国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》出台。此后，公平竞争审查制度不断完善，地方招商引资中的违规优惠和不正当竞争行为受到更严格约束。2025年，国家发展改革委发布《全国统一大市场建设指引（试行）》，进一步明确了地方政府经济行为的边界。

从政策设计看，全国统一大市场要求地方政府依法招商，减少地方保护和不合理的优惠竞争，让市场在更大范围内促进公平竞争和资源优化配置。

不过，站在县域发展的角度，当全国市场的竞争规则越来越统一，各地的发展基础却仍然存在巨大差异，中西部县域应当如何参与竞争？这个问题，恐怕比简单讨论统一大市场的利弊更值得思考。

一、从政策优惠到综合竞争，县域招商正在转型

改革开放以来，地方政府之间的竞争，是理解中国经济发展的一条重要线索。在相当长的时期内，招商引资是地方发展工业、扩大就业和增加财政收入的重要方式。尤其对于缺乏产业基础的中西部县域而言，区位、产业配套、人才集聚程度均不如东部，地方政府往往只能通过较低的土地成本、财政奖励、厂房租金优惠等方式，弥补自身竞争条件的不足。

在工业化快速推进的时期，地方政府通过创造有利条件，或提供“保姆式服务”吸引企业进入，确实有可能推动产业从无到有，为县域经济打开局面。对一些后发地区而言，政府的主动招商还承担着开拓市场、创造就业机会的重要功能。

然而，当越来越多地方政府都采用相似的竞争方式，优惠政策本身也会逐渐失去吸引力。一个县提供一定优惠，邻县就可能提出更加优厚的条件；一个地方降低厂房使用成本，另一个地方便可能继续追加财政支持。企业获得的优惠越来越多，地方政府所承担的财政成本也随之提高。

更值得警惕的是，一些企业可能并不真正看重当地的产业基础和长远发展条件，而只是追逐短期政策收益。一旦优惠期结束，企业又可能寻找新的落脚点。这种情况下，地方政府竞相投入公共资源，却未必能够形成稳定的地方产业体系。

从单个县域看，优惠政策可能有利于争取企业；从全国范围看，各地不断加码，却容易导致重复建设、资源浪费和财政负担加重。这便是全国统一大市场建设需要规范地方招商竞争的重要原因。

但问题还不止于此。过去的优惠招商，不仅是一套政策工具，也是一种地方政府组织经济发展的惯常路径，甚至是一种思维模式。地方政府通过财政、土地和行政资源主动创造产业发展条件，在一定程度上弥补市场发育不足。如今，当传统优惠手段受到规范约束，真正面临挑战的不仅是具体的招商项目，还有这套长期形成的地方发展方式和思路。

二、机遇与挑战并存，在统一市场中找准县域定位

建设全国统一大市场，一个重要目标是打破地方保护和市场分割，让各类经营主体能够在统一规则下公平竞争。这无疑有利于减少制度性交易成本，促进商品、资本、技术和劳动力在全国范围内更加顺畅地流动。

然而，市场规则的统一，并不意味着不同地区的经济基础也随之统一。

一个产业体系成熟的东部县市，已经拥有完善的供应链、大量熟练工人、便捷的物流体系、稳定的客户市场以及较强的金融服务能力。企业即使得不到特殊优惠，也可能因为产业配套完善、综合经营成本较低而愿意投资。

相较之下，一些中西部县域虽然土地成本和生活成本相对较低，但仍然存在产业配套薄弱、专业人才不足、市场距离较远、金融服务能力有限等困难，这不是简单取消地方优惠就能够迅速改变的。

全国统一大市场能够减少不合理的制度壁垒，但不能自动抹平地区之间的经济发展差距。甚至，随着商品和要素流动更加自由，原本具有产业优势的地区还可能进一步发挥集聚效应，吸引更多企业、人才和资本。

当然，统一市场降低了跨区域经营成本，企业可以更加便利地利用中西部地区的劳动力、土地和产业资源，推动产业转移和区域分工深化，后发地区由此获得新的发展机会。

因此，对于中西部县域来说，机遇与挑战哪个更大，并不能一概而论，关键在于市场流动创造的发展机会，能否真正承接住。

在调研中发现，一些县级干部表示，他们未必反对统一规则，而是担心在自身产业基础尚未成熟时，原本有限的政策竞争工具又受到约束。

对中西部县域而言，更重要的挑战，是如何将过去主要依赖政策优惠形成的短期吸引力，逐步转化为依托产业基础、市场条件和政府服务形成的长期竞争力；不在于争取所有项目，而在于发现适合自身的产业方向，并把全国市场提供的机会转化为本地可以持续利用的发展资源。

三、产业链培育，中西部县域高质量发展的破局之道

进一步了解发现，现阶段中西部县域招商引资面临的难题，并不是企业完全招不来，而是招来之后，如何让企业真正扎根。

目前中西部县域产业的发展机遇大多来自承接东部地区的产业转移，厂房建起来了，设备运进来了，企业也开始生产了，但中西部县域往往处于“微笑曲线”的中间环节，原材料需要从东部地区采购，最终的产品也需要运到东部地区销售，订单和市场并没有掌握在自己手中。

看似完成了产业转移，实际上只是将产业链中的某个生产环节搬到了当地，上下游产业及相关配套却未能同步发展。企业虽然落了地，却没有与地方经济建立起紧密联系，其投资经营也容易受到外部市场和成本变化的影响。

问题的关键在于产业链。对企业而言，初期优惠固然能够降低投资成本，但真正决定其能否持续经营的，还是生产成本、产业配套和市场条件。

一个地方如果已经形成相对成熟的产业链，企业就可以就近获得原材料、设备维修、物流运输和专业技术服务，企业之间还能够形成稳定的生产协作关系。相比之下，缺乏产业配套的中西部县域，即使能够以优惠政策吸引企业进入，也很难从根本上改变企业长期经营的成本劣势。

因此，招商引资不能只停留在引进单个企业的层面，还应当重视围绕主导产业培育产业链。这也正是地方政府可以进一步发挥作用的地方。

产业链培育往往涉及能源供应、环保设施、物流体系、技能培训等一系列公共条件，单个企业既缺乏独立建设的能力，也未必愿意承担前期投入的风险。地方政府需要在明确产业发展方向的基础上，统筹公共基础设施建设，协调上下游企业之间的合作，推动产业由单个项目集聚向产业链协同发展转变。

当然，产业链培育也不意味着每个县都要建立门类齐全的工业体系。恰恰相反，全国统一大市场建设的重要意义，就在于打破行政区划对产业分工的限制，促进不同地区在更大范围内形成专业化协作。

对于产业基础相对薄弱的中西部县域而言，与其追求产业链的县域内部闭环，不如立足自身优势，找准在区域产业链中的位置，通过跨区域协作完善产业配套，避免各地重复建设、各自为战。

由此来看，招商优惠收紧，并不意味着地方政府发展经济的空间随之消失，而是要求地方政府改变过去过度依赖优惠政策争取项目的方式，将更多精力转向培育产业链、完善公共配套和降低企业长期经营成本。企业落地只是产业发展的起点，能够在产业链中形成稳定的分工与协作关系，才是企业真正扎根的基础。

四、优化营商环境，从便捷审批延伸到全周期服务

那么，除了产业配套，中西部县域还能够依靠什么增强竞争力？

答案之一，就是营商环境。

不过，营商环境不应当简单等同于审批速度。在调研中，有干部提出一个值得思考的看法：企业办理一项手续，从原来需要几天缩短到几个小时，当然体现了行政效率的提高，但企业真正关心的，未必只是这些时间差异。

相比之下，企业进入当地之后，能不能获得稳定、公正、可预期的经营环境，可能更加重要。例如，不同部门是否反复检查？执法尺度是否一致？政策承诺能否依法兑现？企业遇到问题时，能否找到真正负责的部门？正常生产经营是否受到不必要的行政干扰？这些问题不如招商优惠那样直观，却会日积月累地影响企业对一个地方的判断。

一位县发改委的干部说得非常形象：“营商环境是一件易碎品。”换言之，营商环境可能需要多年才能积累起良好的口碑，却可能因为少数不规范行为受到损害。

这并不意味着政府应当放松监管。对涉及公共安全、生态环境和产品质量的行业，依法严格监管本身就是良好营商环境的重要组成部分。真正需要改进的是不合理的重复检查、多头执法、趋利性执法，以及缺乏稳定标准的行政干预。

2025年，国务院办公厅印发《关于严格规范涉企行政检查的意见》，明确要求减少重复检查、多头检查，推进精准监管和分类监管。这也表明，优化营商环境并非简单减少政府行为，而是提高政府行为的规范性和有效性。

从这个意义上看，中西部县域并非只能在硬件条件上与东部地区竞争。政府依法行政的水平、部门协调效率、政策稳定性、企业服务质量，都可以逐步积累成为地方发展的竞争优势。

五、完善区域协同机制，促进县域优势互补

不过，仅仅要求基层政府转变观念、改善服务、创造良好的营商环境，恐怕还不够。长期以来，不少地方的发展绩效与固定资产投资、工业增长、财政收入和招商项目密切相关。

地方政府之所以重视项目落地，既有发展经济、扩大就业的现实需求，也与财政收入和地方考核机制有关。当一些传统招商优惠受到规范，而地方政府面临的发展任务并没有明显改变时，就容易产生新的矛盾。

比如，一个产业基础薄弱的农业大县，同一个产业基础雄厚的工业强县相比，本来就存在发展条件差异。如果简单使用相似的工业发展指标进行竞争，就容易使后发地区承受较大的压力。

又比如，产业链发展往往需要跨越县域甚至省域边界，但产业项目的投资、产值、税收和考核却仍然主要按照行政区划计算。

如果相邻几个县都需要建设产业园区、争取企业落地，各地就可能更愿意单独招商，而不是共同建设区域产业配套。从全国范围看，跨地区的产业协作可能更有效率；但从单个地方看，合作产生的收益由谁获得、成本由谁承担，却是十分现实的问题。

这说明，全国统一大市场建设不能只着眼于约束地方不当竞争，还需要逐步完善与统一市场相适应的地方发展激励机制。

2026年6月，《国务院关于建设全国统一大市场工作情况的报告》已经明确提出，部分深层次问题与基于行政区划的统计、财税和考核制度有关，并提出进一步完善相关制度、优化招商引资考核机制等改革方向。

这份报告具有全局视野和非常重要的指导意义，充分说明未来应当更加重视不同县域的功能定位和发展基础，避免要求所有地区都以相同方式参与工业竞争。

对于承担重要粮食生产、生态保护等功能的县域，需要建立更加符合其功能定位的激励和补偿机制。对于具有产业承接条件的地区，则应鼓励围绕区域产业链开展专业化分工，探索跨地区基础设施共建、成本共担和利益共享。

与此同时，还需要明确合规产业扶持与违规优惠之间的边界，让基层干部不仅知道什么不能做，也清楚依法可以做什么。只有这样，才能避免地方政府从过去的优惠竞争，陷入面对经济发展任务时的无所适从。

规范地方竞争,不是要抑制地方发展的积极性，而是要为这种积极性寻找更加合理的实现方式。

六、以产业生态和区域协作提升县域发展能力

全国统一大市场是中西部迈向高质量发展的历史机遇，表面上是在规范地方招商引资行为，深层次上则涉及地方政府经济发展方式的转型。

全国统一大市场建设既需要明确地方政府不应当做什么，也需要回答地方政府今后应当做什么，以及依靠什么条件才能做好。只有推动财政分配、政绩考核与区域利益协调机制相应调整，才能使地方政府从争夺单个项目的竞争，逐步转向产业分工、公共服务和发展能力的竞争。

对于基础薄弱的中西部县域而言，这不仅是招商方式的改变，更是地方经济发展逻辑的一次深刻调整。

说到底，全国统一大市场不仅要解决企业和生产要素如何自由流动的问题，还要解决地方政府如何在统一市场中有效组织经济发展的问题。如果说过去地方发展的一个重要任务是把企业招进来，那么今后更加重要的任务，就是把产业培育起来，把跨区域资源组织起来，把长期发展能力建立起来。真正成熟的统一大市场，最终是让不同地区能够依托自身条件参与全国分工，在合作中形成新的发展能力。

面对招商优惠收紧之后的真正考题，中西部县域应当抓住历史机遇，把促进企业成长的工作做得更扎实，把县域经济发展的根基打得更牢固。