陈佳慧：白宫“超级智能协议”背后的监管博弈和中美角力

本文来自微信公众号： IPP评论 ，作者：陈佳慧

导语：特朗普第二任期以来，白宫始终将放松监管、加快技术发展作为政策重点，但日益增长的社会焦虑与实实在在的安全风险，正使这一政策路线面临越来越大的现实压力。为回应日益高涨的安全关切，9月29日，特朗普与OpenAI、Anthropic、谷歌等六家科技企业在白宫签署《白宫超级智能协议》，就风险监测、外部评估等作出自愿性安全承诺；10月4日，特朗普政府又宣布成立“超级智能工作组”，协调联邦政府应对AI安全风险与发展机遇。

然而，尽管美国国内对防范AI风险已有一定共识，但围绕监管力度、规则制定权及监督机制的分歧却日益加深。争论不仅牵涉科技企业之间的竞争利益，也关系到联邦与州政府的权力划分，以及政府、企业和独立机构之间的监管主导权。本文作者陈佳慧通过梳理美国AI监管近期出现的三大动态，揭示了其背后日益复杂的利益冲突与政治博弈：一方面，随着中期选举临近，公众对数据中心扩张的反对逐渐转化为选举压力，硅谷围绕AI“加速”与“减速”的路线分歧也延伸至政治捐款和选举竞争；与此同时，特朗普政府试图限制州级监管权限，各州却不断推动更严格的安全立法，联邦与州政府之间的矛盾持续加深。在作者看来，《白宫超级智能协议》正是特朗普政府在多重压力下作出的政治回应，既试图缓解公众的安全焦虑，又坚持以企业自律代替强制监管，避免放慢技术发展速度、削弱美国的对华竞争优势。

陈佳慧

香港中文大学（深圳）公共政策学院博士生

一、从“中美AI对话”、“末日论”到“白宫超级智能协议”

在9月23日至25日举行的中美元首会晤期间，双方达成八点共识，其中包括建立处理AI相关事件的沟通渠道、在11月举行首次AI专门对话。此次共识延续了2024年5月中美双方在日内瓦举行首次政府间AI对话以来的对话进程，旨在为新一轮AI风险沟通建立更具体的机制。

在中美峰会召开之前，美国国内围绕“AI末日论”的舆论已经迅速升温。9月8日，Anthropic前研究员雅各布·考克森（Jacob Coxon）辞职并公开警告称，AI研究者“真心相信它可能在2030年前杀死我们所有人”；Anthropic对齐科学（Alignment Science）负责人埃文·胡宾格（Evan Hubinger）随后公开支持这一判断，并称“我个人认为未来十年内这一概率超过10%”。

随后，雅各布·考克森陆续接受Axios、Fox News、CNN等媒体采访，相关讨论从技术圈扩展至美国全国政治层面。AI从业者引导的AI风险叙事在舆论场持续发酵，进一步加剧了美国公众的焦虑。

9月9日，雅各布·考克森在接受CNN采访时警告人工智能可能在2030年前威胁人类生存。他认为，未来通过自我改进不断提升能力的超级智能将带来失控风险。而科技企业受制于研发竞赛，不会主动放缓这一进程。图源：CNN

美国媒体Politico于9月13日至15日进行的民调显示，约2/3的美国成年人认为前沿AI存在“中等”及以上程度的“毁灭人类”风险，近半数受访者支持放缓或暂停AI开发；即使在2024年投票给特朗普的选民中，也有44%支持暂停开发，而仅有40%支持继续开发。[1]

9月22日公布的路透社/益普索调查也呈现出类似趋势：73%的受访者认为，确保AI安全、负责任地发展比让美国在AI领域保持领先更重要，55%的受访者认为放慢AI发展速度是好事。[2]

2026年9月路透社／益普索民调显示，73%的美国成年人认为，确保人工智能安全、负责任地发展，比保持美国在人工智能领域的全球领先地位更为重要。图源：Ipsos

在这一背景下，特朗普政府于9月29日召集OpenAI、Anthropic、Google、Meta、xAI、Nvidia等企业高管在白宫举行会谈，并签署《白宫超级智能协议：前沿责任联合承诺》（以下简称“协议”）。协议提出四项主要的AI安全治理安排：

（1）企业建立内部控制机制，持续监测模型能力、异常行为以及网络、生物和化学等高风险能力；

（2）由内部团队检查相关控制和监测机制并推动整改；

（3）引入独立的外部评估或审计；

（4）由董事会层面的独立委员会接收相关报告并监督问题解决。

参与企业还将定期会面，研究制定相关标准和行业规范。该协议被特朗普描述为具有“道德约束力”，但协议本身并不具有法律约束力。

同日，特朗普还签署了《开启超级智能时代》行政令（Inaugurating the Era of Super Intelligence，第14434号行政令），要求行政部门在法律允许的范围内，以“Super Intelligence（SI）”取代“Artificial Intelligence（AI）”的表述。

该协议并未突破特朗普政府的“去监管”立场。2025年1月23日，特朗普在第二任期就职首周就签署了《消除美国AI领导力的障碍》行政令（Removing Barriers to American AI Leadership），废除拜登政府时期的AI监管行政令，同时明确反对为AI开发或发布创设新的许可、预审批或准入制度。协议的相关承诺主要整合了Anthropic、OpenAI、Google等前沿AI企业已公开倡议并部分实施的行业自律共识。

比如，在2024年首尔AI峰会上，OpenAI、Anthropic、Google、Meta和xAI等企业就已共同承诺开展风险评估、考虑引入外部评估结果，并建立内部问责与治理框架。这些承诺也契合企业层面的安全治理框架中对能力监测、风险评估、防护措施与治理问责的相关要求。OpenAI则早在2024年就宣布设立独立董事会安全监督委员会。

可见，协议仍更多地将AI安全治理重新框定在企业自律的范围内。

2024年5月22日，韩国首尔举行AI全球论坛，全球科技企业代表共同参与人工智能安全与负责任发展相关承诺。图源：iNews24

从政治动机来看，此次与科技巨头的协议，更多只是特朗普政府在公众反对情绪上涨与选举压力下的一次“政治表演”：一方面回应了近期AI行业内部警告和公众对AI风险的焦虑，另一方面仍然依靠企业自律和既有法律体系，对新的强制性监管制度保持谨慎甚至反对态度。

同样，将“人工智能”更名为“超级智能”实际上也是一种叙事策略：通过将“超级智能”重新定义为美国正在掌握的一种具有巨大经济和战略价值的“超级能力”，将技术概念“去人格化”，暗示技术越强大，美国越不应因风险争论而主动减速。

二、美国国内监管博弈的三大动态

（一）公众层面：AI从技术议题转化为选举议题

布鲁金斯学会指出，数据中心正在成为公众表达对AI整体担忧的一个“代理变量”。[3]随着2026年11月中期选举临近，AI正在从相对抽象的技术和安全治理议题转化为能够直接影响地方选举的民生议题，其中最突出的载体就是数据中心。这是因为，数据中心建设涉及电费、水资源、土地利用、噪声和地方财政等日常问题，使选民得以将对AI的模糊焦虑转化为明确的政策诉求和政治行动。

数据中心也迅速成为中期选战的核心议题。截至8月底，2026年美国政治广告中已有超过3100万美元的支出提及数据中心，其中99%以上用于批评AI基础设施项目，两党候选人均大量使用电价上涨、水资源消耗、土地占用、环境影响和大型科技企业优惠等议题攻击对手。[4]

8月，美国皮尤研究中心调查显示，60%的美国成年人对在其居住地区新建数据中心表示不太接受或完全不能接受。其中，民主党及倾向民主党的受访者这一比例为68%，共和党及倾向共和党的受访者为54%，这反映出美国公众对数据中心建设的普遍顾虑。图源：美国皮尤研究中心

公众对数据中心的高度关注以及相关负面情绪的跨党派性，给两党都带来了困境。宾夕法尼亚州州长于8月签署行政令，将数据中心排除出快速审批程序，并要求项目在电力成本、环境保护、社区参与和信息公开等方面接受具有法律约束力的“负责任基础设施发展”要求；纽约州州长颁布了全美首个针对超大规模数据中心的一年暂停令；就连一度宣称德克萨斯州为“AI发展中心”的共和党州长也转而限制农村地区的数据中心建设，并考虑取消税收优惠。[5]

对共和党人而言，困境尤为突出。特朗普仍然将快速扩大AI基础设施和保持对华技术优势作为核心目标，但部分共和党候选人和地方政府却面临数据中心建设及其带来的电价、土地和水资源等问题所引发的选民压力，导致他们在“跟随总统”和“回应选民”之间左右为难。

9月29日白宫与科技巨头高管会谈当天，特朗普再次表示，如果地方继续反对数据中心项目，这些投资将流向其他地区，“尤其是中国”。他将数据中心建设置于美国不能输给中国的AI竞争框架之下，将地方矛盾转移到大国竞争层面。

（二）硅谷层面：风险叙事分歧和政治选举竞争白热化

美国内部围绕AI发展“加速”还是“减速”的分裂更加显性化。一方面，前沿AI头部企业形成阶段性“减速”立场。9月，Anthropic首席执行官达里奥·阿莫代伊（Dario Amodei）发布《我们必须放缓前沿的步伐》一文，呼吁放慢前沿AI能力开发速度后，OpenAI、Google DeepMind及马斯克等业界代表均公开表态支持。[6]

另一方面，特朗普阵营及部分科技投资界人士则将此类安全叙事定性为大企业谋求监管优势的工具，认为大型AI企业将模型能力领先作为商业竞争的重要卖点，并借助安全叙事抬高合规门槛，形成“监管捕获”，压缩中小企业和开源生态的发展空间。特朗普政府前AI与加密货币主管大卫·萨克斯（David Sacks）将这些AI灾难性风险叙事与“末日论产业复合体”（Doomer Industrial Complex）关联起来，并特别指向与“有效利他主义”（Effective Altruism）相关的AI安全资助网络，认为这些组织推动更严格的AI监管，实际上会加剧科技巨头垄断，削弱美国的全球竞争力。

在叙事层面之外，硅谷巨头还直接介入选举，塑造监管议程。AI治理已成为美国科技行业增长最快的游说领域之一。以Anthropic与OpenAI为代表的前沿实验室竞相投入更多资金，不仅就不同法案在州议会开展游说，也分别支持不同的政治组织和利益集团。

2026年4月，Anthropic成立政治行动委员会AnthroPAC，支持关注AI政策的两党候选人，标志着其开始直接参与美国选举政治。2026年至今，Anthropic累计向致力于“缓解大型AI风险”的跨党派组织“公众优先行动组织”（Public First Action）捐赠4000万美元，以支持推动AI监管的政治倡议。[7]Anthropic的联邦游说支出从2023年的28万美元增长至2024年的72万美元，2025年进一步增至313万美元，2026年前两个季度已达353万美元，远超去年同期。[8]

与此相对，OpenAI、a16z等企业的相关人士及投资者则成立了政治行动委员会“引领未来”（Leading the Future），强调反对过度严格且可能阻碍创新的监管，并主张建立统一的监管框架，避免州级监管碎片化。不同于OpenAI的“逆向联邦主义”策略，即推动各州采用一套相对统一的监管框架，并借此逐步形成全国统一标准，Anthropic希望通过“逐顶竞争”模式，利用州级竞争推动监管标准不断提高，让最严格的州法规成为新的安全基准。[9]

两种监管理念的分野日益明晰，其博弈集中体现在2026年纽约州第12国会选区初选中。该选区民主党候选人亚历克斯·博雷斯（Alex Bores）是纽约州前沿AI安全法案《负责任AI安全与教育法案》（RAISE法案）的主要推动者。由OpenAI和Palantir等机构支持的“引领未来”超级政治行动委员会将博雷斯视为重点阻击对象，投入约800万美元攻击其竞选活动；另一边，获得Anthropic大额资金支持的“公众优先行动组织”以及其他支持更强AI安全监管的政治组织又投入逾千万美元为博雷斯助选，博雷斯最终以微弱差距落败。[10]

2026年美国国会中期选举期间，人工智能产业相关超级政治行动委员会投入巨额资金影响选情。今年1月1日至6月15日，相关组织为阻止纽约州第12国会选区候选人亚历克斯·博雷斯当选，投入约780万美元；支持其参选的资金支出则约为770万美元。图源：《洛杉矶时报》

这一事件已成为持不同监管理念的团体与科技资本围绕AI治理规则展开政治动员和资金竞争的典型案例。未来，科技资本通过超级政治行动委员会向关键选区投入竞选资金，支持立场契合的国会议员，并借此影响AI监管政策走向的做法，将成为更为普遍的政治操作。

（三）制度层面：联邦去监管与州级监管扩张的较量

在联邦层面监管缺位的背景下，州与地方成为主战场。

在联邦层面，特朗普政府试图通过行政和立法手段强化联邦优先权，限制各州不断扩张的AI监管权限。2025年，部分共和党人曾提议在“大而美法案”中加入禁止各州监管AI长达10年的条款。该条款遭到跨党派广泛反对，最终未被纳入法案。17位共和党州长和超过35位来自两党的州检察长先后公开致信国会，认为在联邦尚未建立完善监管框架之前，各州应继续保留根据本地实际探索AI治理的自主权。[11]

在特朗普政府推行“反监管”路径、联邦层面迟迟未形成统一AI立法的背景下，州政府已成为美国AI监管的主要推动力量。美国州级AI监管出现一定的制度趋同，同时存在显著的党际差异。布鲁金斯学会2025年的报告指出，截至6月，美国已有34个州成立AI研究机构或工作组，47个州提出AI相关法案，共计260项AI相关措施，其中22项获得通过，约2/3由民主党议员提出。民主党整体倾向于推动综合性监管框架，共和党则更强调针对具体风险的有限监管。[12]

美国各州人工智能治理立法进展。随着联邦层面统一AI监管立法迟迟未能出台，越来越多州政府开始探索人工智能监管制度，各州在立法内容、推进速度及监管强度方面呈现差异。图源：IAPP

州级AI监管正在形成较为清晰的扩散与升级路径。以加州、纽约州、伊利诺伊州和马萨诸塞州为代表，各州逐步将监管重点集中于大型前沿模型开发者，并围绕透明度、安全责任、事故报告和外部评估建立相对一致的制度框架。

加州2025年出台的《前沿AI透明度法案》（SB 53）是美国首部专门针对前沿AI模型安全的州级立法，首先确立了以安全框架披露和重大事件报告为核心的治理模式。SB 53成为后续各州立法的重要蓝本。2025年12月，纽约州州长签署《负责任AI安全与教育法案》，纽约州成为全美第二个颁布AI前沿模型法案的州；2026年7月，伊利诺伊州通过《AI安全措施法案》（SB 315），该法案进一步将监管重点从企业自我披露延伸至外部监督，要求大型开发者每年接受具有法律约束力的独立第三方安全审计。

总体来看，州级监管正在由“企业自我披露”逐步转向“外部核查和法律约束”，监管强度持续上升，且不同州之间呈现明显的政策模仿和标准扩散趋势。Anthropic等前沿实验室提出的安全治理理念，也正在通过州级立法逐步转化为公共监管规则。

三、AI安全治理的布雷顿森林时刻？

大卫·萨克斯将9月29日的会议称为“超级智能的布雷顿森林时刻”（The Bretton Woods of Super Intelligence）。不过，与1944年奠定了二战后以美元为核心的全球经济与金融秩序的布雷顿森林会议不同，此次协议仍是美国政府与头部科技企业之间的自愿性安排，既无国际机制支撑，也无法律强制力。

与此同时，AI巨头之间围绕安全路线的分歧并未消解，反而随着中期选举临近愈加显著；即便在支持加强AI安全治理的同一阵营内部，不同群体对于监管强度和政治介入方式也存在分歧。特朗普政府推动这一协议的深层考量在于回应国内日益高涨的反对压力，同时避免承诺全面减速，将风险治理限制在不妨碍美国技术领先的范围内。

未来真正的“布雷顿森林时刻”，更多取决于中美AI对话机制能否进一步制度化并真正落实。

9月中美元首会晤已经建立中美AI对话机制和AI事件双边沟通渠道，并计划于11月继续对话，这意味着两个最主要的AI大国首次建立了相对制度化的风险沟通渠道。美国在政治方面需要展示一定的风险管控合作姿态，在安全方面也存在切实需求：随着AI能力不断提升，网络、生物、军事及技术失控风险已更为紧迫，单靠竞争逻辑无法处理。因此，中美建立AI事件的沟通渠道，可在双方继续发展AI时减少不必要的误判，形成最低限度的有管理的AI竞争秩序。

中美治理合作的边界同样清晰。美国政策和产业界有相当一部分论述将AI放缓与监管治理的困局归咎于中国，对在AI竞赛中落后于中国的焦虑压倒了对AI失控可能带来的安全风险的焦虑，这也侧面暴露了美国前沿AI企业在安全话语上的伪善。

美国产业和政策界的共识仍是继续加强芯片及芯片制造设备出口管制，并在模型研发的“蒸馏”问题上大做文章。特朗普多次强调“谁赢了AI，谁就赢了”。问题在于，AI的未来不应只有一个赢家。

对此，中国需要采取更务实的姿态，将AI安全视为一种国际公共品，积极与美接触。

尽管美国推动以“超级智能”替代“人工智能”可能增加政策语言上的分歧，但双方仍可优先就重大AI事件通报、网络与生物安全、军事AI应用风险，建立最低限度的沟通和处理规则，并逐步形成共同的风险语言和治理标准。先围绕共同避免严重损失建立最低限度共识，再逐步推动AI治理理念协调，可能是当前中美AI治理合作更为现实可行的路径。

*参考文献：

[1]Tyler Katzenberger and Pieter Haeck.AI anxiety is sweeping the globe—and cutting across party lines.Politico.September 22,2026.https://www.politico.eu/article/poll-ai-anxiety-openai-anthropic-elon-musk-silicon-valley-across-party-lines/

[2]Jason Lange.Three out of four Americans say AI firms not doing enough to prevent disaster,Reuters/Ipsos poll finds.Reuters.September 22,2026.https://www.reuters.com/world/three-out-four-americans-say-ai-firms-not-doing-enough-prevent-disaster-2026-09-22/

[3]Nicol Turner Lee and Darrell M.West.Why data centers are a top issue in the 2026 midterms.Brookings.August 25,2026.https://www.brookings.edu/articles/why-data-centers-are-a-top-issue-in-the-2026-midterms/

[4]David Wright,Casey Tolan and Isabelle Chapman.A uniquely bipartisan backlash against data centers shakes up the midterms.CNN.August 31,2026.https://www.cnn.com/2026/08/31/politics/data-centers-backlash-midterms-invs-vis

[5]Zachary Basu,Alex Isenstadt,Maria Curi,Data center uproar scrambles the midterm election.Axios.August 20,2026.https://www.axios.com/2026/08/20/data-center-uproar-2026-midterms

[6]Nick Robins-Early.AI CEOs say they need to slow the pace of development.But will they?The Guardian.September 14,2026.https://www.theguardian.com/technology/2026/sep/14/ai-ceo-safety-slowdown

[7]Courtney Rozen.Anthropic to donate$20 million to US political group that supports AI regulation.Reuters.July 22,2026.https://www.reuters.com/legal/government/anthropic-donate-20-million-us-political-group-that-supports-ai-regulation-2026-07-22/

[8]OpenSecrets.Anthropic PBC.https://www.opensecrets.org/federal-lobbying/clients/anthropic-pbc?client_id=156434&cycle=2026

[9]Christine Mui and Brendan Bordelon.Anthropic has a counter to OpenAI’s‘reverse federalism’play.Politico.July 15,2026.https://www.politico.com/news/2026/07/15/inside-anthropics-state-by-state-plan-to-ratchet-up-ai-rules-00998415

[10]Matt Brown,Anthony Izaguirre,Nicholas Riccardi,and The Associated Press.OpenAI’s backers spent$7.6 million to destroy a state legislator.Anthropic spent$10 million to rescue him.Fortune.June 17,2026.https://fortune.com/2026/06/17/bores-openai-anthropic-manhattan-primary-ai-regulation/

[11]Jody Godoy.Dozens of state attorneys general urge US Congress not to block AI laws.Reuters.November 26,2025.https://www.reuters.com/legal/litigation/dozens-state-attorneys-general-urge-us-congress-not-block-ai-laws-2025-11-25/;Ashley Gold.Exclusive:Republican governors want state AI pause out of budget bill.Axios.June 27,2025.https://www.axios.com/pro/tech-policy/2025/06/27/republican-governors-want-state-ai-pause-out-of-budget-bill

[12]Gregory S.Dawson,Kevin C.Desouza,James S.Denford,and Marc Barda Picavet.How different states are approaching AI.Brookings.August 18,2025.https://www.brookings.edu/articles/how-different-states-are-approaching-ai/