政治赎买：旧权力的价格与新国家的难产

本文来自微信公众号：智本社，作者：清和社长，题图来自：视觉中国

一个国家，怎样从一家一姓一集团势力的王朝/帝国，转变为全体国民的政治共同体——现代民族国家？

通常的答案有法式革命，即用激进暴力的方式推翻旧统治；还有英式改革，通过相对温和博弈的方式继承传统、改革制度。历史似乎还提供了值得探索的第三条路径：民众以经济补偿换取旧统治者实际放弃统治权，姑且称之为“政治赎买”。

政治赎买，并非简单地认为，民众可以平等自由地从统治者手上购得主权，历史上它往往与战争、革命、政变、改革深度交错。如辛亥革命包含革命特殊条件下的赎买，“光荣革命”包含协商和赎买中的革命。历史上，革命改变双方的力量，改革创造新的制度，赎买则为旧统治者提供退出条件。

政治赎买，在国家转型历史上可能是最不重要的一部分，常被革命的洪流与噪音所淹没。本文之所以将政治赎买作为研究核心，是因为其至少有两个价值：一、对统治权进行定价，并将其摆在历史的柜台上进行谈判、协商与交易；二、探索以何种条件、何种价格可以达成交易，民众用一次性买断替代永久统治租金，以获得国家主权。

一、赎买统治权：王朝退出与国家建构

古代王朝/帝国并无国家主权的概念，统治力强时统治疆域大、臣民多、归顺朝贡的政权也多，统治力衰落时统治疆域分崩离析、臣民流亡、危机四伏。

主权、领土、外交、公民等现代国家的理念与制度，均是人类最近400多年的产物（1576，博丹《共和国六书》），引入中国不过百余年时间。今人常以现代国家的思维理解王朝/帝国的历史，这是容易犯错误的。

从王朝/帝国到现代民族国家，需要解决四大难题：

第一，统治权，将以天命或神授自诩的君主世袭统治权变成人民主权。其包括两步：一是从旧统治者手中获得统治权，二是建立属于全体公民的国家主权。这是合法性、正当性的基础，也是我们通常所说的共和（republic）思想，即国家不是君主私产，而是全体公民共有之物。

第二，共同体边界，将王朝的势力范围、帝国的朝贡圈，变成拥有明确领土边界、主权确认、民族认同的国家制度，建立一整套包括国土、外交在内的现代国家制度。

第三，成员身份，将王朝统治下的臣民、子民，变成平等自由的国民、公民。其中，政治动员和法律保护是这一进程的关键。

第四，权力约束，将不受约束、世袭的王权，变成受宪法约束、大法官仲裁、国民监督、可竞争可退出的政治权力。其中，宪政、法治与民主是关键。

从政治赎买的角度来看，首要的交易对象就是统治权，即国家主权。国家主权是公民在共同体中的最高的、绝对的、永恒的权力。

在主流叙事中，清王朝覆灭与共和转型是一种革命叙事，即辛亥革命推翻了清王朝、终结了帝制、开启了现代国家进程。实际上，它是南方革命、南北协商、契约确认与政治赎买共同作用的结果。

在南方革命之势下，袁世凯选择与革命党合作，跟清廷谈判。最终谈判的结果写在三道懿旨上。

1912年2月12日，隆裕皇太后在养心殿以宣统皇帝名义连发三道懿旨，第一道就是《清帝退位诏书》，宣布“将统治权公诸全国”，确定共和立宪国体，并明确“仍合满、汉、蒙、回、藏五族完全领土，为一大中华民国”。袁世凯等11位各部院大臣在该诏书上签名。^[1，2]

主流历史学推崇革命叙事，而忽视协商与谈判。在旧王朝即将覆灭、现代民族国家尚未建立的关键时刻，共同体的走向存在诸多变数，当时至少存在三种可能：

一是统治权变数。统治权交给某个人、某些人，或几个集团势力，制造制衡或冲突局面，也可能交给民众；还可能名义上交给民众，实际上交给某个人。

二是共同体变数。同盟会主张“驱除鞑虏，恢复中华”，章太炎等鼓吹“汉人治汉，满人治满”。武昌起义打出的铁血十八星旗，就是代表关内十八行省，不包括东北和蒙藏疆，大致是明末汉地，不到当时清王朝疆域的一半。可能出现多个共同体，或模糊的边界。

三是政体变数。当时有革命派、立宪派、保皇派，革命派占据主流，如果出现统治权、民族与疆域分裂，可能就会出现多种政体，未必是共和政体。

其实，现代民族国家尚未建立之前，这些可能性存在也实属正常。

不过，《清帝退位诏书》避免了这些可能性，明确了以上三大问题：“将统治权公诸全国”，“仍合满、汉、蒙、回、藏五族完全领土，为一大中华民国”，“定为共和立宪国体”。^[1]

主权归民、五族共和、领土完整，可谓一气呵成、一锤定音。这道懿旨从纸面上处理了从王朝/帝国到现代民族国家中的前三大难题，仅未涵盖权力约束的问题。高全喜将这一和平让渡统治权、建立共和宪政国体的历史事件定义为一场“中国版的光荣革命”。^[3]

第二道懿旨主要是安抚京外官员，第三道懿旨正式宣示优待皇室、皇族及满蒙回藏各族的条件。^[2]

其中，优待皇室有八条：皇帝退位后保留尊号，暂居宫禁，私产受到保护，原禁卫军归民国陆军部；岁用四百万两，改铸新币后改为四百万元，等等。^[4]

怎么理解皇室优待，尤其是每年四百万两生活费？

袁世凯认为，民国及其北洋政府的合法性来源于《清帝退位诏书》，诏书不仅明确了国家的主权、民族、疆域和政体，还有委任条款——“由袁世凯以全权组织临时共和政府”。^[1]从这个角度，皇室优待，是对权力让渡的一种补偿。

但是，南方革命党否认这种合法性。首先，南京临时政府成立于清帝退位之前。关键是清帝宣布接受共和国，而共和政体的合法性来源只能是国民。随后颁布的《中华民国临时约法》明确规定，主权属于国民全体。^[5]换言之，中华民国的合法性来自国民与宪法，而非旧王朝的懿旨。也正因为如此，革命党仅将皇室优待视为一种安置。

如果说每年四百万两就从清帝家族中赎买到统治权，隆裕皇太后三道懿旨就建立了新的国家，这显然是幼稚的，且不符合史实。在这场历史性的变革中，如果不往前追溯，南方革命是起点，南方革命党和袁世凯的北洋军队合作是转折点，袁世凯与清廷谈判以及最终颁布退位诏书是新旧权力过渡、新旧制度变革的关键一步。

统治权的赎买，是在以上特殊条件下皇室退出的一种方式。清王朝在南北合作下失去了议价能力，其统治权被袁世凯狠狠砍价，在宣统三年折价为“岁用四百万两”。

历史上，纯粹的统治权赎买是不存在的，但是，在什么条件下统治权如何定价与赎买，是值得探讨的。

再看英国光荣革命。

1688年英国詹姆士二世出走，次年威廉三世和玛丽二世共同即位，贵族阶层推出《权利法案》约束君主，议会对税收、军队等进行控制。^[6]在王室权力和收入受到限制后，1698年议会安排每年七十万英镑的民事经费，^[7]用于王室，也用于文官政府。1760年乔治三世交出在位期间的世袭收入，换取议会供给相关经费。^[8]

英国王室的统治权，不是一次性被国民赎买，而是随着贵族、有产阶级力量增长以及民众意识觉醒而逐步被移交与折价补偿。

日本和印度的案例展现了对地方统治权（类似于封建领主）的政治赎买。

日本明治维新是一场典型的“皇帝造反”运动。1868年，明治政府宣布“王政复古”，废除幕府制度，次年推行版籍奉还，要求大名将土地和人民名义上归还天皇。^[9]1871年废藩置县，中央派县令取代藩主，地方治权被收回。^[10]

1876年秩禄处分，明治政府用发行公债一次性买断武士阶层的世袭俸禄。^[11]当时约有 31 万名武士获得公债，支付给华族、士族的公债及现金合计约1.7185亿日元。^[10]

1871年废藩置县后，日本经行政整并形成了3府72县的格局，推动了中央集权的现代行政体系建设。^[10]当然，这是天皇将主权置于皇权之下，而非完成国民主权建构。

再看印度土邦的合并。

1949年，印度土邦签署协议，向印度政府交出全部、排他的治理权与管辖权。帕特尔合并协议开出的交换条件是，土邦本人每年领取免税年金110万卢比，继承者90万卢比，按季度预付。这是一份对地方统治权一次性赎买的契约。^[12]

帕特尔在1949年制宪会议上明确解释，王室年金是统治者放弃治理权、接受邦国不再作为独立单位存在的对价。^[13]与历史上的政治赎买类似，印度的土邦协议，也包括政治压力与军事行动，不能简单地将其视为和平赎买的结果。

辛亥革命和光荣革命是国家统治权赎买的案例，日本废藩置县和印度土邦合并是地方统治权赎买的案例。它们的共同特点是，在军事行动、政治压力等特殊条件下进行协商、谈判与议价，最终以协议的方式完成对统治权的赎买。

二、赎买土地权：政治动员与国民意识

有偿土改，也是一种政治赎买。

实际上，把有偿土改纳入政治赎买的范畴，是有风险的。历史上，土改本身就是一项非常复杂且富有争议的政治运动。至少有两个争议：第一是正当性，第二是暴力。

在现代民族国家建构过程中，掌握国家统治权是最基本的条件，也是一项必要的政治任务。但是，土地不是必须的。历史上，没有经过大规模土改的国家也率先进入了现代国家。

理论上，产权制度区分土地与国土的性质，土地作为一种私产，国土作为一种主权，即公产。既然是一种理应得到保护的私产，它就不是现代国家建构的对象，而应该是被保护的对象。而更严重的冲突在于，历史上，很多国家的土改是通过激进运动来完成的。这与现代国家的立国理念和法律——保护国民的生命权和财产权，是相悖的。

常见的解释是，将地主视为旧统治势力，将其土地视为非法所得。这显然是一种阶级斗争和革命的叙事。

1949年12月，农业经济学家董时进写下万言上书，自费铅印散发。他认为，“土地自由买卖，租佃基于自愿”，不需要大范围搞土改。^[14]

1950年，董时进，“懂时退”，经香港赴美，执教于加州。后来，他撰写了一部长篇小说《两户人家》，“虽为小说，实为自传”。董借小说表达，土地是地主通过辛勤劳动购买的，佃农与地主关系融洽。^[15]

但是，二战后，不少国家在建立现代民族国家进程中，都发动过不同程度的土改运动。经济学家奥尔森研究发现，在许多农民不拥有土地的地区，“土地改革对于提高农业效率是必要的”。^[16，17]

那么，怎么来理解土改？

统治权与土地产权有本质区别。统治权作为共同体的主权，是国民必须掌握的，但是土地作为私产，重置其产权的正当性是什么？如果国民掌握国家主权，土地归谁所有并不重要、且理应受到保护。当今欧美国家的一些土地产权、公司产权被外国公民购买和持有，这并不影响其国民行使国家主权。国民可以通过国会和政府对土地征税来获得公共收入。

这在逻辑上是没问题的，但是现实中是困难的。为什么？

在现代民族国家建立初期，政治动员是关键一步。如果民众依然视自己为臣民、子民，既缺乏民族认同、主权意识，又不愿意参与政治活动、国家建构，则难以建立一个属于民众的共同体。所谓有恒产者有恒心，^[18]如果大部分民众只有主权、没有土地，这种共同体也是脆弱的。

哈林顿1656年的《大洋国》把土地财产的分布视为政治权力结构的重要基础：少数人拥有压倒性的土地优势，可能支撑少数人的统治；广泛分散的土地占有，则有助于共和政治。^[19]

所以，土改是建构现代民族国家的一种广泛政治动员，也是政权合法性和国民意识的来源之一。

我的观点是，土改，在现代民族国家理论上是非必要的，但在土地高度集中的国家的转型历史中扮演着重要的角色。关键不在于，要不要土改，而是以何种方式土改。暴力剥夺还是和平有偿？

董时进曾提出一个方案：由国家出资向地主收买土地再转售农民。[^14]这就是有偿土改。历史上，也存在有偿土改的案例。

日本战后有偿土改具有代表性。

1946年日本第二次农地改革立法，日本政府次年开始强制收购村外地主出租的土地，以及在村地主超过规定限额的佃地，优先转售给实际耕作者。^[20]政府在其中充当仲裁者和中介。地方土地委员会参与实施，村级十名委员中，佃农五名、地主三名、自耕农两名，使原来的地主也能够参与进来。^[21]

这次有偿土改使得农村土地产权得以重置。日本佃租土地占比从改革前的46%，降至1955年的9%。^[21]

不能把日本有偿土改视为平等自愿的改革，它既有补偿，也有明确的强制。政府划定了强制收购的红线，即村外地主的出租土地和本村地主超过限额的佃地。地主获得的补偿价格，是以1945年的价格为基础确定的，战后通胀严重侵蚀这一补偿的实际购买力。^[21]更准确的理解是，这次有偿土改是法律强制和补偿安排共同促成的土地产权转移。

中国台湾的有偿土改也是典型案例。

1953年当局实施“耕者有其田”的土改政策。地主可以保留中等水田3甲（约3公顷）或旱田6甲，超出部分的出租耕地被征收，转放给现耕佃农。征收价格按该耕地农产品（稻谷、甘薯）全年收成的2.5倍确定。七成用实物土地债券支付，年息4%，分10年期兑付；三成为国有公司股票，台湾水泥、纸业、农林、工矿四大公司股票，一次给付。

佃农按同等2.5倍地价购买，分10年缴清。当局还安排了保证基金，应对农民减免、缓缴或欠缴时的债券偿付。农民办理承领手续后即可登记、取得土地所有权。^[22]

这次有偿土改征收放领约13.9万公顷，约19.5万农户取得土地。^[23]

从制度设计看，这次有偿土改，把地主的土地资产置换成债权和股权，把农民原来支付的土地租金置换成可以取得土地产权的支出。当时，部分大地主顺利将土地资产转化为工业资本，搭上了工业化的快车。如野村综合研究所首席经济学家辜朝明的家族——鹿港辜家，借此成为台泥大股东，^[24]该公司后来成长为台湾五大工业集团之一。

主权赎买和有偿土改，是在特定历史条件下的政治交易。它既是现代民族国家历史事实的一部分，也是洞察国家制度变迁的一种经济思维。

三、赎买的边界：制度供给与转型条件

政治赎买有成功，也有失败。

评估成败的标准有：协议是否达成、权力是否交出、支付是否兑现、国家是否建构、法治是否形成，是否能够约束政府。当然，我们不能寄希望政治赎买能够完成这一系列工程。

辛亥革命就是一个典型的案例。

退位诏书颁布，意味着协议已经达成，并且交出统治权，同时明确共和政体和成员身份。但是，后来，袁世凯、北洋政府与南方革命党决裂，最终未能建立一个以共和、民主、宪政和法治为政治制度的现代民族国家。

1924年，苏联在南方支持孙中山推动北伐；同年10月，冯玉祥在北京发动政变，此后逐步获得苏联支持。冯玉祥囚禁了总统曹锟，推翻了直系政府；顺便还修改了《清室优待条件》，永远废除皇帝尊号，将家用补助降为每年五十万元，即日移出宫禁。^[25]

如果把辛亥革命定义为“光荣革命”，那也是“失败的光荣革命”。

这场革命最大的缺陷是缺乏对新的掌权者的制度约束。“光荣革命”的成功之处是，通过权利法案来约束王权。而清帝逊位后，实际权力移交给袁世凯，南方革命党试图推动临时约法、组建议会来约束总统权力，但随着宋教仁遇刺而破产。^[5]

在经历一系列失败后，当时的社会精英越来越激进、急迫和极端。而恰恰在这个时候，苏联提供了一种激进的建国方案。1924年，孙中山开始效仿布尔什维克党的建制改组国民党，建立高度集中的权力体系，重新解释三民主义，接受苏联的现金、武器和顾问援助，建立黄埔军校，策动北伐。^[26]至此，现代民族国家的建构进入了一条激进的轨道。这就是任剑涛教授所说“以党建国、以党治国”的道路。^[27]

所以，政治赎买是否有效，需要建立在严格条件之下：

第一，协议约束。

经济学上有一个概念叫政治科斯定理（PCT）。它指的是，如果政治交易没有成本、收益可以转移、承诺能够兑现，各方就能通过协商和补偿，选择有效率的政策与制度。 政治科斯定理设定了一个理想状态，认为合适的价格能够激励各方参与政治交易。^[28]

但是，阿西莫格鲁认为不存在政治科斯定理，在权力移交后，获得权力的一方可能停止支付补偿，而原掌权者失去了迫使对方履约的能力。^[28]

清帝退位这场政治赎买是失败的。完全失去权力的皇室，彻底失去了约束北洋政府兑付优待协议的能力，而陷入混乱的北洋政府也失去兑付承诺的能力。光荣革命的区别是，英国皇室受法律约束，但并未完全失去权力，依然存在相对均衡的博弈力量。

现代民族国家建构是一个极为特殊的历史阶段，权力真空、国家失序是常态，协议执行缺乏约束力，全靠力量博弈与平衡。失去权力的卖方无法保证其利益，获得权力的买方容易陷入内斗，或者被第三方攫取权力。

因失序而立约，失序又如何保障合约，这是历史难题。

相比之下，由于具备一定的权力保障和秩序条件，对地方统治权的赎买协议、有偿土改协议往往更具执行力。不过，历史上也存在过度强势的中央权力毁约，并暴力剥夺地方统治权、地主土地。

第二，价格激励。

在政治赎买的过程中，价格必须能够影响买卖双方的行为。这就是价格的激励作用。

在光荣革命之后，英国皇室的征税权被限制，皇室、政府和工商业三者利益捆绑、且趋于一致，皇室和政府为了获得更多收入，必须大力支持工商业发展，同时保护产权、兑现承诺。这次政治赎买明显地扩大了供给。这是诺斯的解释框架。^[29]

对地方统治权的赎买，似乎更可能避免失败。在对幕府和武士阶层的地方统治权完成赎买后，明治政府一边保护耕地以获得地租收入用于偿还为赎买而发行的公债，另一边大力效仿欧美发展工商业。^[10]

有偿土改的经济激励可能存在，但不容易量化和因果识别。战后经济发展，与和平、劳动力回归、工业增长有关系，不能仅归因为有偿土改。^[30，31]

第三，制度供给。

在现代民族国家建构的政治赎买中，买主只能是民众，出资方也是民众。代表民众的政治势力与旧统治者进行谈判和议价，并最终达成协议；必须能够建立新制度——现代民族国家制度，为每一个民众提供真正的进入权，成为真正掌握国家权力的国民、公民。在这个过程中，组建国会，选举议员，制定宪法，约束政府，军队国家化，是几个关键步骤。换言之，作为买主的公民必须能够创造新的制度供给。

在此进程中，权力制衡，只是一个条件，不必然导出现代民族国家。时局往往对掌权者提出极高的道德要求，但道德要求同样不可靠。

历史上，政治赎买与革命、政变交织，代表民众的政治势力往往掌握军队，军政府在获得权力后，便难以交出权力，权力约束也就无从谈起。

在二战后亚非拉民族国家浪潮中，不少案例是，新统治者宣告新国家成立，并以人民的名义执政，长期捕获国家权力。更有甚者，激进势力夺取国家权力后利用国家机器，全面控制政治、经济、社会和民众生活。

综合以上，协议保障、价格激励和制度供给是政治赎买的三个约束条件。

阿西莫格鲁和罗宾逊曾提出“自由的窄廊”的概念，他们认为，自由是一条窄廊——国家要够强，提供公共物品和保障秩序，社会也要够强，能够约束国家，靠国家与社会在“红皇后效应”中不断赛跑维持，否则就会滑向专制或失序。^[32]

我认为，现代民族国家的建构是一条“历史的窄廊”。最容易被忽视、且真正需要强大的是民众。从臣民、子民到国民、公民，现代民族国家对民众的观念、道德、责任与能力提出了更高的要求。民众真正能够以国民自居、自持、自担，拥有创造共同体新制度供给的意识、能力与勇气，才能进入这条“历史的窄廊”。

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[25] 修正清室优待条件[Z/OL]. (1924-11-05)[2026-10-13]. 第1—5条；以下为原文转录.

https://zh.wikisource.org/wiki/修正清室優待條件

[26] 张同乐. 孙中山与苏俄关系论析[J/OL]. 近代中国与文物，2006(2)[2026-10-13]. 第三节“‘以俄为师’方针的确立”. 中国国家博物馆全文转载.

https://www.chnmuseum.cn/yj/xscg/xslw/201812/t20181224_36246.shtml

[27] 任剑涛. 会社、社会与国家：现代中国的社会运势与国家突起[EB/OL]. (2021-07-30)[2026-10-13]. 原载《学术界》2021年第7期；清华大学政治学系全文转载. 第三节关于“以党建国、以党治国”的论述.

https://www.dps.tsinghua.edu.cn/info/1114/2422.htm

[28] ACEMOGLU D. Why Not a Political Coase Theorem? Social Conflict， Commitment， and Politics[J]. Journal of Comparative Economics，2003，31(4)：620—652. DOI：10.1016/j.jce.2003.09.003. 第1—3节，尤其承诺问题的分析. 以下为作者所在院系公开全文.

https://economics.mit.edu/sites/default/files/publications/why-not-political-coase-theorem.pdf

[29] NORTH D C， WEINGAST B R. Constitutions and Commitment: The Evolution of Institutions Governing Public Choice in Seventeenth-Century England[J]. The Journal of Economic History，1989，49(4)：803—832. DOI：10.1017/S0022050700009451. 重点为光荣革命后的制度约束与可信承诺.

https://doi.org/10.1017/S0022050700009451

[30] TAKAYAMA T， MATSUDA H， NAKATANI T， et al. Do Partial Land Rights Increase Productivity and Investment? Evidence from the Redistributive Land Reform in Post–World War II Japan[J]. The Developing Economies，2022，60(2)：77—100. DOI：10.1111/deve.12309.

https://doi.org/10.1111/deve.12309

[31] KIM O， WANG J K. Roots of the Taiwanese Miracle? Reassessing Land Reform， 1950–1961[R/OL]. Working paper. (2026-01-14)[2026-10-13]. 本项为工作论文，并非已经正式发表的期刊论文.

https://jenkuanwang.github.io/file/Kim_Wang_land_reform.pdf

[32] ACEMOGLU D， ROBINSON J A. The Narrow Corridor: States， Societies， and the Fate of Liberty[M]. New York：Penguin Press，2019. 国家与社会的均衡及“Red Queen”机制.

本文来自微信公众号：智本社，作者：清和社长