城市更新是近年来我国城市发展研究的热点话题，也是重大的民生和发展工程。国家《“十四五”规划及2035年远景目标纲要》中明确提出要实施城市更新行动，城市更新已上升为国家战略。随着城市化进程的推进，城市建设已由“粗放式发展”转为“精细化运营”阶段，更加强调“以人为本”的城市更新，同时注重生态文明建设。

本文来自微信公众号：IPP评论 （ID：IPP-REVIEW），作者：李婧（华南理工大学公共政策研究院研究助理、政策分析师），头图来自：视觉中国（图为上海倡导旧弄堂改造）

一、城市更新的政策变迁

在“城市更新”概念明确之前，“棚户区改造”和“三旧改造”等同样属于城市更新范畴。棚户区改造也可称为危房改造，旨在改造老旧住宅区，改善居民居住条件和生活环境，完善基础设施配套。具体来看，棚户区内住房类型主要包括解放前窝棚式贫民屋，解放后在厂区、矿区、林区、垦区搭建的简易房，以及上述两类区域内居民自行搭建的临时住房。

从全国范围来看，大规模的棚户区改造开始于2005年，2008年中央重新启动安居工程以来，棚户区改造处于加速阶段。此时，城市政府将棚户区改造视为民生工程和民心工程。^[1]

“三旧改造”是指“旧城镇、旧厂房、旧村庄”改造，是由广东省先行先试的一套模式，核心是探索节约集约用地。2009年，广东省人民政府出台的《关于推进“三旧”改造促进节约集约用地的若干意见》（粤府[2009]78号）正式提出了“三旧改造”的概念。

2015年，广州市成立了全国第一个城市更新局，取代了“三旧办”，也标志着广州城市更新的思路由三旧改造转向更加综合的城市空间更新。

区别于“棚户区改造”和“三旧改造”，“城市更新”的概念更加趋于综合性。学术界对“城市更新”尚没有一个统一的定义，其理念和内涵也在不断变化。

我国学者叶耀先提出，城市更新的发展目标是使城市具有现代化本质，并且为市民提供适宜的生活条件。^[2]周素红、闫小培研究发现，西方国家的城市更新特点包括企业化、文化主导和可持续性三个层面。

而中国的城市发展具有非均衡性，城市更新已从早期的旧城改造到多元动力机制下的综合更新方向发展。^[3]张舰、李昕阳认为“城市双修”，即城市修补、生态修复是城市更新工作的重要任务，开展“城市双修”有助于改善民生、增强城市活力、传承历史文化、推动城市绿色发展。^[4]

总体来看，随着时间的推进，城市更新的内涵也在不断丰富。

从中央层面来看，随着政策的不断升级，城市更新逐渐上升到国家战略层面。

• 2013年，国务院印发的《国务院关于加快棚户区改造工作的意见》中，明确提出“棚户区改造是重大的民生工程和发展工程，要重点推进资源枯竭型城市及独立工矿棚户区、三线企业集中地区的棚户区改造，稳步实施城中村改造”。

• 2017年国务院常务会议决定，未来3年再改造各类棚户区1500万套。

• 2019年以来，中央棚改计划大幅缩减，开始转向实施老旧小区改造。2019年，中央政治局会议要求“实施城镇老旧小区改造、城市停车场、城乡冷链物流设施建设等补短板工程，加快推进信息网络等新型基础设施建设。”。

• 同年12月，中央经济工作会议首次强调了“城市更新”概念，提出“要加大城市困难群众住房保障工作，加强城市更新和存量住房改造提升，做好城镇老旧小区改造，大力发展租赁住房”。

• 2021年3月，政府工作报告中再次指出“十四五”时期要“实施城市更新行动，完善住房市场体系和住房保障体系，提升城镇化发展质量”。

在国家宏观政策的指引下，地方层面相继出台城市更新的实施细则，探索创新出不同的城市更新模式。北京、上海、广州、深圳四大一线城市率先推进城市更新行动，并走在了我国城市更新的前列，四城市对城市更新的定义见下表。

从总体来看，城市更新的目的是在城市更新范围内，改善城市空间形态和功能，同时加强历史文化保护。近年来，北京拒绝大拆大建，坚持减量发展，推动小规模、渐进式、可持续的城市更新。上海城市更新强调内涵提升和存量的更新，以“留改拆”并举，保留保护为主。

广州从“三旧改造”到城市更新，形成“存量与增量联动、产业与空间结合、文化与活力并重”的更新模式。同在广东省的深圳与广州在城市更新的进程上有相似点，都经历了从“三旧改造”到城市更新的历程，目前深圳的城市更新向“有促有控”、“品质打造”、“保质提效”方向发展。

表：北上广深对城市更新的定义

二、以人为核心：城市更新的未来走向

2021年，“城市更新”首次被写入《政府工作报告》中，2022年的《政府工作报告》在“实施城市更新行动”的基础上，再次将“提升新型城镇化质量，有序推进城市更新”列为工作重点，并提出“再开工改造一批城镇老旧小区”。

根据住建部的数据统计，截至2021年年底，我国共有411个城市，2.3万个城市更新项目，总投资达5.3万亿元。当前，城市更新热度持续上升，城市更新作为城市高质量发展的推动力，在中国城市化发展的“下半场”面临着新的发展趋势。

走向一：以高质量发展为导向，强调有机更新。近年来，在各地积极推动实施城市更新行动的过程中，部分城市或地区采取了过度房地产化的开发建设模式，出现“大拆大建”的现象。因此，2021年8月30日，住建部发布《在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》（以下简称《通知》），提出杜绝运动式、盲目实施的城市更新行为。

《通知》中明确指出，原则上城市更新单元（片区）或项目内拆除建筑面积不应大于现状总建筑面积的20%；城市更新单元（片区）或项目内拆建比不应大于2；城市更新单元（片区）或项目居民就地、就近安置率不宜低于50%。

这些明确的政策边界对各地城市更新项目形成了精准的制约，有利于政策落地和监管。

自住建部规定出台以来，多地陆续出台细化条例，如广州发布了《广州市关于在城市更新行动中防止大拆大建问题的实施意见（试行）》，明确了防止“大拆大建”的基调。在禁止“大拆大建”的原则下，地方开始推行城市渐进式微更新，过去那种扩张式、“摊大饼”式的城市更新道路将会被精细化、高质量发展的有机城市更新模式所取代。

走向二：国企补位，多元资本参与。在“三条红线”和贷款集中度政策出台以来，房企融资环境持续收紧，民营房企面临较大压力，财务危机接连爆发。同时，禁止大拆大建的政策出台后，引发了多地旧改市场震动，部分旧改项目放缓。在这一背景下，为了城市更新项目的顺利进行，国企进行补位，逐渐成为中坚力量。

广州2021年8月发布的《广州市住房和城乡建设局关于审议鼓励功能性国企参与城市更新改造项目有关工作的请示》中，提出鼓励市、区国企参与城市更新改造项目。国企补位或主导城市更新项目，可充分发挥其融资成本、项目收并购等优势，避免过度房地产化，推进城市更新项目顺利落实。

城市更新的资金需求量大，来源需要由政府地方财政资金、国企、金融机构贷款和社会资本的多元主体共同参与。数据显示截至2021年底，全国城市更新项目总投资达5.3万亿元，“十四五”期间预计将会进一步提升。

上海在2021年6月发布了800亿元的城市更新基金，同年12月，上海又成立了一支100亿元的城市更新引导基金，均是按照“政府指导、国企发起、市场运作”模式，由国资背景的房企和保险出资参与，吸引社会资本参与进行市场化运作。

走向三：发挥住房保障功能，保障住宅空间的供应。让城市居民“住有所居”是实现“共同富裕”的基础条件，城市更新的未来走向要保障住房市场的供应，特别是租赁住房的供给。“十四五”期间，结合《通知》与国务院的相关文件来看，城市更新项目将通过多种方式，进一步补齐保障性住房的功能与租赁住房的短板。

例如深圳2022年1月发布的《深圳市住房发展“十四五”规划》中提出“十四五”期间，深圳供应居住用地不少于15平方公里、建设筹集住房89万套（间）、供应分配住房65万套（间），其中供应分配住房包括商品住房、公共租赁住房、保障性租赁住房和共有产权住房。

5月18日，北京印发的《北京市城市更新专项规划(北京市“十四五”时期城市更新规划)》提出探索“一间房、一张床”模式，推动剩余安置住房房源纳入保障性租赁住房体系，通过存量更新提供保障性租赁住房。

城市更新作为住宅空间保障功能的重要抓手，完善住房市场体系和住房保障体系建设，以满足城市人口对住宅空间的需求。同时，城市更新的工作目标将与“稳地价、稳房价、稳预期”相结合，保持房地产市场平稳运行。

走向四：城市更新+融合发展。除了上述走向外，“以人为本”的城市更新将会更加注重与社会、人文、生态、经济的融合发展。

• 其一，在城市更新行动中同时进行养老托幼。今年的政府工作报告中提到“推进无障碍环境建设和适老化改造”，国家“十四五”规划《纲要》中明确提出将儿童友好城市建设列入重大工程，在人口老龄化、少子化的趋势下，建设从“儿童友好型城市”、“老年人友好型城市”到“全龄友好型城市”，有助于缓解人口压力。

• 其二，在城市更新行动中同时进行碳中和。2020年，习近平总书记提出了“3060”气候行动目标，即二氧化碳排放力争2030年前达到峰值，力争2060年前实现碳中和。城市作为推动社会经济发展的重要载体， 融入“绿色发展”理念，促进人与自然和谐共生也是实现“3060”目标的重要抓手。

• 其三，在城市更新行动中同时进行产业升级，形成“产城人”融合发展模式。现如今，城市更新模式趋向于“小规模、渐进式”的精细化更新模式，通过城市的升级，促进产业迭代，同时产业的升级也是城市有机更新的核心。

• 其四，城市更新+XOD模式，包括TOD和EOD模式等。TOD模式是以公共交通为导向的城市更新，EOD模式则是以生态环境为导向的开发，通过对重点项目的建设，带动人口流动同时拉动城市发展。

参考文献：

[1] 张道航.棚户区与棚户区改造问题研究[J].北方经济，2010，(05):21-25.

[2] 叶耀先.城市更新的理论与方法[J].建筑学报，1986(10):5-11+83.

[3] 严若谷，周素红，闫小培.城市更新之研究[J].地理科学进展，2011，30(08):947-955.

[4] 张舰，李昕阳.“城市双修”的思考[J].城乡建设，2016，(12):16-21.

本文来自微信公众号：IPP评论 （ID：IPP-REVIEW），作者：李婧