星期三，何以成为英国首相们的“噩梦”

本文来自微信公众号：新民说（ID：xinminshuo），内容摘选自《议会如何工作》，作者：罗伯特·罗杰斯、罗德里·沃尔特斯，原文标题：《能把首相喷到辞职的周三，到底有多恐怖？》，头图来自：视觉中国

众所周知，英国首相又换人了。

根据媒体消息，“10月24日，英国执政党保守党党首竞选结果出炉。前财政大臣里希·苏纳克作为唯一一名候选人，自动当选英国保守党新党首，他将接替上任仅45天即辞职的伊丽莎白·特拉斯，出任英国首相。”

特拉斯成为最快辞职的英国首相，但在之前，她可是结结实实被喷了一脸唾沫。10月19日，也就是特拉斯宣布辞职的前一天，是让各位首相都不好过的周三质询日，原本不打算当”逃兵“的特拉斯，经过这一天毫不留情的质询后，似乎改变了想法。

比菜市场还吵的英国议会到底是如何运转的？能把首相都喷走的日子，具体有哪些流程？

今天的文章，就详细和大家讲讲大英“德云社”的周三日常。（作者是两位服务英国议会超过40年的内部人士，堪称专业、细致又全面。）

首相质询时间

每个星期三从中午12点到12点30分，首相会进行半个小时长的答问时间。

只有经过随机排序后的前15个质询会印出来，而其中绝大多数的问题，都是以“首相是否愿意列出今日（7月9日星期三）的公务行程”这样的格式提出。所有采用这种格式提出的问题中，在议事日程上只有排在最前面的那一个，会将问题全打印出来；剩下的就只会把提问者的姓名印在问题编号旁边而已。

秒拍截图

为什么要问“行程问题”？

怎么会有这么多下议员想要问一下首相，在这个星期三刚好做了些什么，这似乎有点不合常理。这样做有其历史原因，即使已经不再有现实上的必要，这个习惯还是继续维持了下来。远在超过30年之前，当时的首相会把特定的质询移交给相关的主管大臣来答复——假如问题内容属于该大臣的职责范围的话。而这么一来，提出问题的下议员，就失去了口头质询首相的机会。虽然某种意义上首相必须对所有的事情负责，但相对而言，却很少有事务是专属于首相职责而无需部门大臣负责的；只有像协调政府部门之间的合作、大臣之任命与免职、建立内阁委员会以及整体的情报工作除外。

正因为如此，提交办公室的书记官们才会设计出这种“以防移交”（transfer-proof）的问题：不是询问首相当天的公务行程，就是一些类似的开放性问题，譬如首相是否愿意造访某个地区（通常是提问者的选区）或国家。后来，玛格丽特·撒切尔在就任首相之后，表明了将不会移交特定质询的意思，继任的约翰·梅杰和托尼·布莱尔也都如此表示，戈登·布朗和戴维·卡梅伦继续沿袭这个惯例。

虽然如此，这类开放性问题却继续存在，其原因有二：首先，它可以让下议员即便必须于两个星期之前提交质询，却依然能够在实际进行首相质询时间时，提出当前发生的议题；其次，这种问题能让下议员省事不少，因为既然问题不一定能够从随机排序中胜出，使用这类问题，就无需事先大费心思去设计。因此，即使出于让质询更能贴近时事的明确目的，通知期间已经从10个议事日缩短为3个，这种“行程问题”依然大行其道。

首相质询时间：当天的情形

跟部门质询时间的开始一样，议长会叫唤：“（例如）克里斯平·布伦特先生”，布伦特先生便站起来说道：“一号，议长先生。”

接着就是首相的标准回答：“今天早上我与大臣同僚们以及其他人士开了些会。除了现在我于本院中应尽的职务，稍后我还会再开一些类似的会议。”

当首相回答完后，布伦特先生就能提出任何一个只要是属于政府职责范围的追加质询。在首相回答完追加质询之后，议长会叫唤其他在随机排序中胜出的下议员起来提问，中间穿插其他的后座议员。与部门质询不同的地方在于，这些列入影印名单的的下议员会直接提出他们的追加质询，不需要说出自己的质询编号，也不需让首相重复他一开始的回答。

如果反对党领袖站起来，议长便会直接叫唤他；正常来讲他在首相质询时间有6个问题的配额，而他可以按主题的不同将其分成2组，每组3个（或者他选择的其他形式）。

首相质询时间的问题组成，通常混合了支持与批判。

不过最主要的场景还是首相与反对党领袖之间的论战。满满是人的下院，嘈杂而壁垒分明，更是加重了这种情势。全国性的报纸还会在隔天发表“赛后”评论，有时候还会用进球数或拳击点数来评点双方当事人。

现任的首相拥有制度本身提供的优势：过程从头到尾都是以他为中心，而反对党领袖只有6次出场的机会；此外，首相还能以本党后座议员的问题为基础，来正面呈现政府的政策和政绩。反对党领袖与首相之间的对决通常只有10分钟左右，事情结束之后，便安静下来，双方可以安静且具建设性地交流。

首相质询是否太吵？

有的人被首相质询时间那种唇枪舌战的氛围所迷醉，有的人则在首相质询中看到了高度对抗的议会体制里最糟糕一面，听到了本科生公共休息室的回声；两派的意见分歧很大。若指望500个头脑固执且抱持反对意见的人挤满在一个小房间里，却能肃静倾听具争议的主张，这恐怕是天方夜谭；他们也不会这么做。不过在这个过程中，重要的是不要失去首相质询的价值。这是一个机会，可以在每周三开会的时候，向国家行政首脑提问半小时（即便更多是个试图令首相承受政治压力的场合，而不志在揭露政策和意图）。

议事厅会喧闹是理所当然的，但当音量（尤其是集体大声鼓噪）大到足以阻止问答被听到，就会觉得院会和国家都是失败者。一个受到欢迎的矫正手段，便是首相定期出现在联络委员会面前，那里的环境要冷静而谦恭。

如同在下院的质询时间一样，在苏格兰、威尔士、北爱尔兰三个大委员的一些会议中，也可以提出口头质询，虽然并不常发生。议事规则同样在威斯敏斯特大厅里提供了“跨部门”的口头质询时间，其主题涉及多个而非单个部门的职责。在2003~04年会期举行过一段之后——包括青少年、家庭暴力、毒品和老年人——跨部门质询时间便不再举行，也不为2010届议会的联合政府所接受。

紧急质询

在任何一个议事日之中，下议员可以求得议长的准许，提出一次紧急质询。它原本被称为“私下通知质询”，因为这种质询的通知是直接向议长提出，而不是像其他口头质询一样，会被印在议事日程表上。如果下院在这一天是11点30分开会，下议员必须在10点前提出请求；下院9点30开会，则在8点30分以前提出；或在星期一正午以前提出。

议长与副议长会在每日的协商会上审议申请，会议有下院书记官、助理书记官和提交办公室的首席书记官出席。议长必须就该事务是否具有公共重要性以及紧迫性加以判断。假如议长批准了下议员的申请，议会各建筑内的电视屏幕上就会显示有紧急质询得到准许，而该名下议员将于当天质询时间结束时（或者在极端少见的情况下，在星期五的11点，打断当时正在进行的事务），由议长叫唤提出其质询。

议长这项对紧急质询的决定权可说是举足轻重。它将在非常短的通知期间之内，就让某位大臣必须赶回下院，来回答一项刚在几个小时之前冒出来，政府对其可能还未理出头绪、还正在决定要如何处理的问题。此外，针对重要的议题，相关的大臣必须接受最长可达一小时的紧急质询，尽管有时时间可以缩短。

现在议长的紧急质询批准数大幅提高。这已经成为下院对备受关注的议题立即采取的一种方式，而不是让其列入院会日程中。这迫使政府在压力下做出回应、报告和解释；仅仅提出一个立即会告知政府的紧急质询，有时就足以让大臣自愿做出充分的声明。

在2013~14年会期，议长总共准许了36个紧急质询，有时会一天批2个，主题包括信托特别管理人关闭刘易舍姆医院急诊室的建议、超过8亿英镑预算的免费学校项目报告。2012年4月，“他是否会将文化、奥林匹克、媒体与体育主管大臣（杰里米·亨特）与新闻集团之间的交易行为，归咎于和大臣利益有关的独立顾问身上”的质询经批准后，导致首相本人到发言箱处回答质询。

“事务质询”在每个星期四上午10点30分进行，下院影子领袖会要求下院领袖宣布接下来的院会事务，严格来说也是一个紧急质询，只不过它是一个特殊的类型。下院领袖会详述下院议程的主要事项，关于接下来一周的部分通常是确定的，而下下周的部分则是暂定的，然后再回答问题。严格而论，质询必须与将来事务有关才行，但是它们所针对的却常常是比较一般性的政治议题；而且这时候也不需要什么大费周章，就可以发起一场针对“政府未能达成某项指标”或“政府成功实现公共服务改革”等主题的辩论。

自从后座事务的出现，下院领袖的回答经常鼓励议员利用后座事务委员会来辩论。在事务质询期间，下院领袖会列出接下来的后座事务，但他不负责这些事务的分配工作，只是报告由后座事务委员会做的决定。 

质询时间结束问题

 大臣可以挑出一个口头质询，声明将不在该问题于质询时间中轮到的时候回答，而是在口头质询结束时（在星期一是15点30分，星期二和星期三是12点30分，而星期四是11点30分）再加以回答。这种情况比较少见，不过如果议事日程上的某个问题，可以作为一个很方便的楔子，让大臣做出自己想要的长篇声明——这个声明如果作为对一般口头质询的回答，其长度将不会被允许——就比较可能发生。

有鉴于这其实就等于一段小型的声明，议长针对这一次的问答，会允许比在质询时间中更多的追加质询提出。此外，大臣也可以用这一方式，来回答一个在质询时间中本不会被轮到的口头质询（甚至可以用这一方式来回答一个书面质询，如果当天该书面质询也被列入回答名单）。 

质询有用吗？

毫无疑问，在三四十年前，当下议员想要取得信息时，通常是先向该政府部门去一封函，或者当下议员想要向大臣传达特定看法时，会先试图和对方开个会议；唯有在真有必要的时候，才会提出议会质询。

在2015年，提出质询已经成了采取行动的第一步，而不是最后一步了。如程序委员会承认，书面质询数量的增加恐有导致政府回复质量下降之虞，但这并不是说，如果质询数量减半，则答复质量会倍增。另一方面，虽然许多议会质询凝聚了议员们殷切的努力，但数量之多（“电子提交”认证的水平之低）还是让人担忧，因为大量的议会质询实际上是由下院职员起草提交的，与下议员的关切几乎无关。

然而，就如同议会生态中的许多其他领域一般，下议员个人的决心和努力，能够取得杰出的成果。举例来说，1980年代正是由于工党后座议员塔姆·戴利埃尔锲而不舍地提出一连串书面质询，才促使撒切尔政府承认福克兰群岛战役中，阿根廷贝尔格拉诺将军号巡洋舰于受到鱼雷击沉时，其实是正驶离英国海军，而非如政府原先暗示的朝英国海军而来。还有些没那么有名的例子，敬业的议员不屈不挠地针对部门行动中的一些领域，直到得出足够多的信息揭示出官方对事件的解释与事实不符。

口头和书面质询程序是下院的关键功能。两者意味着可将政府公开加以批评，以及要求政府解释理由和为自己的正当性辩护。口头质询尽管在理论上是询问性质，其实也属于政治辩论的一部分。另一方面，书面质询是一种要求政府问责的方式，而且应该成为对各个政府部门及其大臣的重要规训手段——要求对直接而简洁的质询作出诚实答复，就如同聚光灯投射在政府原本总喜欢隐瞒之处。

虽然如我们所见，质询手段为前座议员所广泛利用，但对于后座下议员来说，这亦是一个主要的机会，让他们可以对问题追究和曝光，令当日政府将信息示诸公共记录。假如口头和书面质询的回答平均成本计算无误，这套制度每年花费约1150万英镑，或每位下院议员花费约17500英镑。这与预计的2014/15年度政府总支出7320亿英镑相比，看来不算过分。

伟大的宪法学家艾佛尔·詹宁斯（Ivor Jennings）曾形容议会质询“具有最大的宪制重要性”。互联网、数字政府以及《信息自由法》的生效所带来的影响，已然令议会质询成为向行政部门询求信息的一种更少特权、更不特别的方式。但是议会质询仍然象征着大臣向议会的最终问责，在这方面的重要性一如既往。

《议会如何工作》自1987年以来已是第7版，是一部与时间同行的经典作品，被奉为“议会圣经”。

本文来自微信公众号：新民说 （ID：xinminshuo），内容摘选自《议会如何工作》，作者：罗伯特·罗杰斯、罗德里·沃尔特斯