进入强城时代，城市还需解决哪些“后遗症”？

本文来自微信公众号：城市进化论 （ID：urban_evolution），作者：吴林静，受访嘉宾：陆铭，原文标题：《陆铭：进入强城时代，城市还需解决哪些“后遗症”？》，头图来自：视觉中国

“大的城市不一定强，小的城市也不一定弱。未来城市的高质量发展，大城市要做强，小城市不要简单通过‘做大’来逞强”。

一段看似绕口的开场，拉开了“强城时代”的序幕。

近日，上海交通大学安泰经济与管理学院、中国发展研究院举办“安泰·问政”（特别活动），会上发布了新书——《强城时代》（城市发展报告第1辑）。

接受城市进化论专访时，新书牵头人、上海交大安泰经管学院特聘教授陆铭说，过去十多年，他致力于研究区域、城市发展的规律，“大家对‘人口向大城市集中’‘为大城市的发展松绑’的趋势接受度比以前好多了，从国家层面的政策调整来看，与我们的努力也形成了某种呼应。但每个阶段都面临不同的问题。今天这个阶段，如果城市片面求大，不改进经济发展的质量问题，那‘大’就没有竞争力、带动性与可持续性。”

一、“大”的传统模式：后遗症一，过度强调投资与土地城市化 

“‘大’是有必要的，是符合规模经济发展规律的。但‘大’如何评判，是人口集聚程度，还是城市扩张的面积？是所有城市“齐步走”，还是依据自身基础差异化发展？做‘大’的方式是不是每个地方都建设新城、建新的产业园？”一直强调“大城市充分发挥规模经济效应更利于发展”的陆铭，对“大”的模式进行了反思，他注意到“大城”发展理念下出现了新的现实问题。

陆铭谈到，城市“做大”原本需要因地制宜，但在传统的发展模式下，地方政府侧重GDP和税收总量，有的地方会过度强调投资与土地城市化，产业上找一些没有优势的赛道去布局，投入大量政府补贴却难以形成有效产出。这样的“大”并不具备可持续的竞争力，甚至会引起债务压力过重的问题。

为扭转“片面贪大”的惯性，关注背后的高质量发展，《强城时代》应运而生。

书中写道，当前及未来，单纯靠人口、资本、土地等生产要素数量积累来推动增长的模式，已经逐渐走到尽头，下一阶段的城市竞争，将是资源的利用效率、城市发展的可持续性以及生活品质的竞争。

“强城”的“强”是指有竞争力、有带动力、有可持续性，和当前强调的高质量发展相呼应。

陆铭提到，书中的“大城强城指数”，来自著名经济学家、上海交通大学安泰经济与管理学院教授陈宪和他的团队，设计这套指数是基于反映发展效率与质量的考虑，“高质量发展的理念下，需要纳入更多的评价维度，与GDP排名形成互补，来综合反映这个时代城市之间发展的差异性。这套指数引入了比如劳动生产率、投资回报率、创新能力等指标，不一定‘大’，但可以反映出城市的‘强’”。

图片来源：翻拍自《强城时代》 （吴林静 摄）

以2021年GDP数据为参照，“大城强城指数”对总量在5000亿元以上的54座城市，采用均值法进行了计算与排名。

将“大城强城指数”排名结果与传统的GDP指标排名对比，出现了一些意料之外的表现——有些城市觉得挺强的，但在“大城强城指数”里不是那么强；有些二三线城市，排名反而靠前。

“在‘大城强城指数’排名里，总体来讲，长三角城市群的城市排名往前；排名靠后的，中西部城市比较明显。‘拖后腿’的原因往往是劳动生产率和土地利用效率有待进一步提高，以及创新能力不足。”陆铭对排名进行了分析，“这也是给人们提个醒，片面求大，跟目前所提倡的高质量发展、大中小城市协调发展的格局，不相适应。发布这个‘指数’，想让人们去关注传统发展模式中的‘后遗症’，尤其一些‘大而不强’的地方。”

二、“强”的不同路径：后遗症二，重生产而忽视消费与服务 

多年来，从学界到政界，都出现了摆脱“GDP崇拜”和“唯增速论”的趋势，浙江编制过高质量发展指标体系，市面上的高质量发展指数也有不少。但什么算强，如何变强，各方还在不断探索。

《强城时代》的第一句话是：或许中国今天正在进入一个“强城时代”。宣布“强城时代”将至，却又加了一个“或许”，透出一丝不确定性。

陆铭解释，客观承认，任何指数都有它的优点和缺陷，这本书是第一辑，指标体系后续还会不断完善，从不同侧面来反映城市“强”的特质。在他看来，“‘大’不是‘强’的前提条件，只是‘强’的因素之一。而且‘强’也有多个面相，随着时代发展在不断变化。”

换个角度来思考，当人们对“强”的评价标准还未统一，城市变强的路径也迎来了更多的发挥空间。

城市由“大”变“强”的逻辑很简单，“大”意味着规模经济效应，人的聚集可以对产业发展形成推动力。但一些还不够“大”的中等城市、新一线城市，怎么变强？

分析目前对“强”的评判标准，陆铭提到，有的城市制造业发展得好，有的城市创新活力很强，这些城市可能在经济总量上“吃亏”，但在其他凸显发展质量的方面，优势突出。

“现在对消费的认识还不够。我们有种强大的传统观念，认为消费和生产是对立的，似乎城市一旦重视消费，就不抓生产了。”陆铭在专访中进一步提出了“消费即生产”的观念。

• 首先，消费品质的提升和消费服务业的发展，本身就有利于城市劳动生产率的提升。比如网约车、家政、快递等服务的出现，创造了城市生活的便利性，从而解放了整座城市的劳动生产力。

• 其次，城市的消费空间正成为创新的场所。比如疫后上海咖啡馆如雨后春笋地出现，这类城市的“第三空间”正在促进人们的交流与创新。

• 再者则是“以生活留人”，城市的消费品质和宜居生活环境，能够把人才吸引过来并且留下来，城市的创新力得以持续。

“城市经济中，制造业和服务业的关系是一对比较复杂的关系，不是简单的‘你高我低’的比例问题。

制造业越强，为制造业赋能的生产性服务业越要大发展，同时人民富裕后生活服务业越是加快发展，服务业在GDP中的比重越高；

由于城市之间的分工协作，一个城市群的制造业越强，中心城市的服务业比重越高”。

陆铭总结，“如何看待服务、消费，它们跟生产之间如何互动，我觉得是大家在理解城市上不同的地方。”

所以，不管是制造业也好，旅游文化也罢，抑或科技创新，总之，“强城时代”下，每个城市要找到自己的竞争力，找到有比较优势的可持续发展空间。与变“大”不同，变“强”没有统一的路径。

三、城市间协调发展：后遗症三，以行政单位为界与全国统一大市场

“强城时代”下，城市之间如何协调发展？

在陆铭看来，不同城市之间的协调发展，以“城市群”的形式抱团取暖；而在城市群内部，则会形成大中小城市之间的竞争与合作。

随着现代化程度不断提高，城市间的关系不再是“零和博弈”。规模经济延长了产业链，产业链的上下游关系就会体现为城市间的辐射、带动与联动作用，进而在城市之间形成分工协作、优势互补、梯度发展的格局。

陆铭举例，上海研发生物医药、机器人，生产制造环节则落在苏州或常州，“我们的调研显示，一个现代大城市对外围制造业的辐射带动作用约有100公里的半径，这是客观的经济规律。对于半径内经济的集聚，既不需要盲目抑制，也不需要刻意扶持。”

话虽如此，但陆铭注意到，在都市圈发展、一体化建设的语境中，还存在着一些深层次的“阻碍”。

调研发现，上海青浦与江苏昆山的交界地带，昆山贴着建高楼，青浦却是农田，青浦的人想要买东西，还需要去江苏消费。陆铭说：“我们一方面要发展都市圈，推动一体化建设，但管理体制和观念还没跟上。”

陆铭曾在《大国大城》中提到，世界银行研究过区域间平衡发展的要义，总结为两句话：一是，所有实现了地区间平衡发展的国家都是劳动力自由流动的国家；二是，凡是通过经济资源的行政性配置去追求地区间平衡发展的国家没有一个成功的。

“在集聚中走向平衡”是陆铭的经典观点，与之配套的建议则易被忽视：通过土地、户籍等一系列制度变革促进生产要素在城乡和地区间自由流动。

所以，去年《中共中央 国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》正式发布，今年5月19日国常会上研究落实建设全国统一大市场部署总体工作方案和近期举措。这一系列有关建设全国统一大市场的动向，在陆铭看来，意义非常。

这是因为，“在传统的发展模式下，我们的规划、生产要素的配置、一些政策的制定与管理、招商引资等等，都是以行政单位为边界的”。

想要破除“阻碍”，究其根本，地方政府的考核机制需要多元化，弱化基层招商引资，增加公共服务水平的提升、生态环境的保护等方面的关注；资源要素跨区域配置，涉及到户籍制度怎么改、轨道交通怎么建、土地资源怎么配置等等一系列问题；财税体制也要改变以行政区来统计的局面，在行政区与经济区适度分离上真正形成突破。

四、人口流入与流出：后遗症四，借债发展的思维惯性

无论是“大城时代”还是“强城时代”，人口向城市集中、向大城市集中、向大城市的中心城区集中，是客观趋势，也是具有全球普遍性的。

对于人口流入地，会面临要不要增加公共服务和基础设施的问题，陆铭的建议是“按照常住人口来配置”。

有人口流入地，就有人口流出地。流出的趋势是不是可以扭转？陆铭非常肯定地打破了幻想：“若非特殊情况，不要再指望流出地出现逆转式的人口增长。”

伴随着人口的负增长，还将出现产业缺乏发展后劲、地方债务累积等一系列问题，未来会陆续呈现至地方政府案前。

尤其是后者，近些年受疫情影响，不少地方财政收入出现下滑，财政收支矛盾加大，这使得隐性债务化解面临挑战。近期，财政部部长、银保监会主席在接受媒体采访时，均谈及地方政府隐性债务风险防范。去年底中央经济工作会议三次提及地方政府债务风险，这也使得防范化解地方政府债务风险继续成为今年工作一大重点。

在陆铭看来，地方政府债务的本质，是债务转化成投入之后没有带来相应的产出。借债本身并不可怕，可怕的是债务的增长速度超过收入的增长速度，对于个人而言，这就意味着无法还债，对于政府也是一样的道理。

过去传统的发展模式，推高了一些债务风险，未来可以如何应对？陆铭给出了他的见解。

• 首先是，若债务问题非常严重，需要打破政府的隐形担保，不能形成“反正有人救”的思维惯性，打破兜底预期。同时，深化利率市场化改革，改善金融市场的效率与配置。

• 其次，要发挥横向财政转移支付与纵向财政转移支付的补充作用，优化债务期限结构，健全金融监管体系，守住不发生系统性金融风险的底线。

• 最后，得想一些创新的办法，在建设全国统一大市场的背景下促成更多的化解机制。其中，尤其重要的是建设全国统一的建设用地指标和补充耕地指标大市场，形成覆盖面更加广泛的要素跟随人口流动实现跨区域配置的体系，让人口流出地的建设用地指标和补充耕地指标成为一种可以作价出让的资产，为当地带来收入。

本文来自微信公众号：城市进化论 （ID：urban_evolution），作者：吴林静，受访嘉宾：陆铭（上海交通大学中国发展研究院执行院长，上海交通大学安泰经济与管理学院特聘教授）