土壤修复，“大工程时代”正在退潮

本文来自微信公众号： 青山产业评论 ，作者：青山研究院

导读：政策任务在变多，专项资金却没有同步变大。土壤治理的新增需求，正在从一类修复工程分化成三种不同的生意。

2026年7月，国务院印发的《美丽中国建设“十五五”规划》和六部门联合编制的《土壤、地下水和农业农村生态环境保护“十五五”规划》先后公布。

土壤污染重点监管单位、化工园区地下水、工业腾退地块、第二次全国土壤污染状况普查、大型污染场地和农用地重金属溯源整治，被放进了未来五年的任务清单。

如果只看政策密度，土壤修复似乎正在等一轮久违的大市场。

但另一组数字并不热闹。2026年中央土壤污染防治资金预算为41.8亿元，比2025年执行数下降5%。行业内少数专业上市公司仍在收缩传统业务、筛选付款条件，并处理历史应收账款。

政策任务变多，为什么工程收入没有一起放大？

问题出在“土壤修复市场”这个说法本身。

它把源头防控、调查评估、风险管控、修复施工、开发协同和后期管理装进一个词里，看起来像一个市场，实际已经是客户、合同和现金流完全不同的几种生意。

美丽中国打开的

不是一张修复工程清单

美丽中国建设对土壤环境提出的目标很明确。

2024年公布的《中共中央国务院关于全面推进美丽中国建设的意见》提出，严防新增污染，逐步解决长期积累的土壤和地下水严重污染问题；到2035年，土壤环境风险得到全面管控。

2026年7月公布的《美丽中国建设“十五五”规划》，进一步提出对土壤污染重点监管单位实行管控和修复，推动绿色化改造；加强农药原药制造、焦化等企业腾退地块污染管控；实施化工园区地下水污染整治；开展全国土壤污染状况普查和地下水污染调查评价。

随后印发的土壤、地下水和农业农村生态环境保护“十五五”规划，把建设用地任务拆得更细：

• 严防企业新增污染

  
  

• 严控腾退地块污染风险

  
  

• 保障再开发地块安全利用

  
  

规划专栏还提出，选择50个重点行业企业和30个化工园区，实施绿色化改造以及土壤、地下水污染边生产边管控；选择10个左右化工、钢铁、采矿等行业腾退地块，探索“修复治理+产业融合”和“受益者负担”。

这些数字说明的是国家要把哪些重点任务先做起来，但不能把它们简单地加总成全国市场实际增量。

规划确定的重点企业、园区和地块，主要承担示范与引领任务。除此之外，各地还会自行开展调查评估、风险管控、修复治理和长期监测。

但这些项目分别嵌入工业企业治理、土地收储、城市更新、农用地安全利用和财政专项等不同体系，资金来源、实施主体和统计口径并不一致，难以直接汇总为一个统一的市场规模。

资金也没有随着政策任务线性放大。

中央土壤污染防治资金在2024年和2025年均为44亿元。2026年预算为41.8亿元，减少2.2亿元。这个口径不包含地方财政、污染责任人、土地开发主体和其他社会资金，不能据此判断全国总投入下降；它至少提醒市场，中央专项资金不是一张随任务自动扩大的“兜底支票”。

政策确定的是必须管住什么风险，市场还要继续回答谁来采购、什么时候采购、最后由谁付款。

土地是否开发

决定项目先修复还是先管控

生态环境部在2025年12月披露过一组很能说明问题的数据。

全国累计有2630余个地块被纳入建设用地土壤污染风险管控和修复名录，其中1220余个完成修复并移出名录。

与此同时，对于暂不开发利用的企业腾退地块，各地建立清单、开展重点监测和分类管控，已涉及1万多个地块。

这两组数据不能直接相加，也不能据此计算行业开工率。它们对应的，是两类不同的治理路径。

第一类，是开发驱动型项目。

当地块拟变更为住宅、公共管理或公共服务用地，土壤污染调查、风险评估、风险管控和修复，就会成为供地和建设的硬约束。列入名录的地块，不能直接用于相关敏感用途，也不能开工建设与风险管控和修复无关的项目。

开发计划越明确，土地价值越高，治理项目就越容易形成清晰的工期、验收标准和后续建设安排。

杭钢半山基地是一个典型样本。生态环境部披露，该退役地块完成修复后腾出净地147万平方米，带动区域内固定资产投资200多亿元。

200多亿元不是修复合同额，不能用来估算土壤修复市场规模。但它说明了修复工程最重要的价值来源：当污染地块只有跨过环境门槛，才能进入下一轮开发，土壤修复就成为释放土地和产业价值的前置条件。

杭钢旧址公园GS1303-12/14地块修复土壤装车与出场。图源：生态环境部南京环境科学研究所。

第二类，是风险管控型项目。

一块地暂时没有开发安排，并不意味着污染风险可以无人管理。它可能仍然需要清理污染源、设置围挡和标识、限制土地用途、建设阻隔设施，持续监测土壤和地下水，或者长期跟踪污染羽变化。

这类地块的目标，不是尽快交付一块可以开发的“净地”，而是在开发条件尚不明确的情况下，先控制污染扩散和人员暴露，避免影响地下水及周边敏感目标。

因此，它形成的通常不是一次性的大规模修复工程，而是调查评估、环境监测、制度控制、局部治理和长期管理的组合。单个合同可能较小，实施周期却更长；部分任务能够转化为持续性服务，部分任务则主要体现为监管责任，并不会自然形成市场化订单。

即使污染程度相近，土地用途和开发安排不同，也可能对应完全不同的技术路线、项目规模和回款节奏。

土壤修复市场真正的分界线，不只在于地下存在什么污染，更在于这块土地接下来准备怎么用。

第一类市场

正在从修复末端前移到生产源头

传统土壤修复企业最熟悉的场景，是工厂搬迁以后进入场地，调查污染范围、制定治理方案，再完成风险管控或修复。

“十五五”时期，一部分治理工作将被前移到工厂仍在生产的时候。

化工、焦化、石油开采、有色金属等重点行业的污染隐患，往往藏在地下储罐、埋地管线、污水沟槽、装卸区、固废堆场和防渗层下面。污染一旦形成并进入地下水，后续调查和治理的范围、周期与成本都可能迅速扩大。

因此，新规划要求动态更新土壤污染重点监管单位名录，重点排查地下和隐蔽设施，强化企业自行监测与周边监测；化工园区还要推进污水管网排查、渗漏防控、地下水监测和专项整治。

到2030年，土壤污染重点监管单位隐患排查整治合格率目标提高到95%以上。规划提出的50个重点行业企业和30个化工园区示范工程，也把绿色化改造和“边生产边管控”作为重要方向。

这类市场面对的，不再是等待收储和开发的土地平台，而是仍在生产、污染责任明确，并且具备一定支付能力的工业企业与园区。

企业需要采购的，也不再只是一次修复施工。

隐患排查需要理解生产工艺和地下设施；土壤与地下水监测需要建立长期点位，持续判断污染变化；发现渗漏以后，不仅要处理已经形成的污染，还要同步改造管网、储罐和防渗设施；在生产过程中实施风险管控，还必须兼顾生产安全、停产窗口以及现有水、气、固废治理系统。

它更接近一套持续性的环境风险管理：先找到污染隐患，切断污染来源，再通过长期监测判断风险是否真正下降。

对环保企业而言，这类市场有机会形成更长期的客户关系，但竞争边界也会随之扩大。工业环保总包、检测机构、地下水治理团队、管网工程企业和数字监测服务商，都可能进入同一个项目。

传统修复企业不会因为掌握土壤治理技术，就自然具备服务在产工业企业的能力。它还需要理解生产工艺、安全管理、设施改造和连续运营。

这一市场前移的真正价值，不是把修复工程提前，而是尽可能把污染控制在生产环节，避免今天的一处渗漏，最终变成明天的一块污染地。

第二类市场

是把风险长期管住

并非所有污染地块都会很快进入开发。

房地产周期、城市规划、土地权属、责任认定和区域需求，都可能让一块工业腾退地长期处于闲置状态。对于大型复杂场地而言，一次性挖出、运输和处置全部污染土壤，也未必是风险最低、成本最优的治理方式。

2024年发布的绿色低碳修复指导意见，已经鼓励重污染地块优先规划为生态空间，减少高能耗、高运输和高扰动的治理方式。2026年发布的“十五五”规划进一步提出，对污染程度重、管控修复难度大或异味明显的地块加强用途管制，优先用于拓展生态空间。

这并不意味着降低治理要求，而是治理目标发生了变化。

对于暂不开发的地块，重点不再是尽快交付一块可以开发的“净地”，而是保证污染物不继续迁移、地下水风险不向地块外扩散、工程控制措施能够长期有效，并明确后续由谁监测、维护和承担责任。

阻隔层、止水帷幕、抽提系统、监测井和制度控制，都需要经过设计、建设、验收和持续维护。地块用途发生变化后，还可能需要重新调查和评估。

《土壤污染防治法》也明确，风险管控、修复完成后需要实施后期管理的，土壤污染责任人应当按照要求继续管理。

这意味着，一部分土壤治理业务将从一次性施工，延伸为长期风险管理：

• 污染源清理和局部治理；

  
  

• 地表覆盖、垂直阻隔或水力控制；

  
  

• 土壤和地下水定期监测；

  
  

• 设施维护、风险复核和用途管制；

  
  

• 条件变化后的补充调查和方案调整；

  
  

这类业务的特点，是服务周期较长、专业连续性较强。真正的难点，则是责任年限、绩效标准和付款安排能否在项目启动时就被明确。

一个需要管理十年的场地，如果合同只覆盖工程建设期，后续监测、设施维护和风险处置就可能重新变成没有预算、没有责任主体的公共问题。

1万多个暂不开发地块，说明长期风险管控的对象数量很大，但不能直接理解为1万多个市场化项目。哪些地块只需实施制度控制，哪些需要持续监测，哪些必须配套工程措施，仍然要逐块判断。

这类市场提供的，不是一个“已经修完”的结果，而是在漫长的等待期内，持续保证风险处于可控状态。

第三类市场

修复与开发同步推进

对于已经明确再开发安排的污染地块，项目组织方式也在发生变化。

过去，环境修复和土地开发往往被分成前后两个工程。修复单位先清挖污染土壤，实施基坑、阻隔和止水工程；开发单位进场后，又要重新开展土方、支护和地下空间施工。

两套设计、两次组织、两份进度计划，不仅增加成本，也容易造成修复、供地、规划和建设节点相互等待。

2026年1月，生态环境部、自然资源部和住房城乡建设部提出“以用定治、治用协同、以用促治”。

相关文件允许根据风险管控和修复目标，将水平或垂直阻隔、土方开挖、基坑支护、止水帷幕、地下水抽出等措施，与后续开发建设中的相关工程合理衔接。对于大型地块，还可以根据规划用途、开发顺序和污染情况，分区调查、分期分片治理。

对环保企业来说，这意味着修复方案不能再只围绕污染土方量展开。

企业还要理解建筑物布局、地下空间深度、基坑边界、土地用途和建设计划。效果评估也不能只服务于环境工程验收，还要与供地、规划许可和施工许可等环节衔接。

因此，这类项目往往比传统修复EPC更加综合。

客户可能是地方土地储备机构、城市更新平台、产业园区或开发建设主体；项目需要协调生态环境、自然资源、住房城乡建设部门以及后续设计和施工单位；其价值不只是完成污染治理，还包括减少重复工程、压缩整体周期，让土地更早达到安全利用条件。

但这类市场也最容易被高估。

土地价值较高、规划用途明确、开发需求真实、付款安排可靠的地块，可以支撑规模较大的综合治理项目。

地价较低、开发计划遥远、权属关系复杂或责任主体不清的地块，即使污染程度较重，也未必有足够的资金支撑同样强度的治理。

“修复治理与产业融合”和“受益者负担”提供了新的投融资方向，但不能简单理解为用未来的土地升值支付今天的工程款。

土地收益何时形成、由谁取得、能否覆盖治理成本，最终仍然要落实到预算、合同和责任安排。

这类市场的核心价值，不在于清走多少污染土，而在于让污染地块安全、按期并尽量减少重复投入地重新进入城市和产业发展。

市场边界在扩张

但价值要穿过三道门

美丽中国把专业服务延伸到传统修复工程前后：调查、溯源、监测、风险管控、地下水治理、开发协同和后期管理都会出现更多场景。但任务增多，不等于所有修复企业的收入、利润和现金流同步增长。治理需求要成为可持续业务，至少要穿过三道门。

第一道是责任主体。责任人、土地使用权人或地方政府由谁实施、谁承担费用，必须先落实；有污染风险，不等于已经有明确买单者。

第二道是土地安排。供地计划、规划用途、地下空间和分期建设决定治理强度、进场时间、验收批次和后期责任。开发过急容易重复施工，没有开发安排又可能长期停在“有风险、无预算”的清单上。

第三道是付款闭环。预算不能只覆盖施工，还要包括调查评估、效果评估、地下水监测和设施维护；合同也要说清验收标准、结算节点与后期管理。建工修复2025年董事会工作报告显示，公司营业收入为6.02亿元、归母净利润为-8419万元；经营活动现金流量净额虽转正至3778万元，涉及近3亿元应收账款的历史项目仍被纳入化债。一个企业样本不能代表全行业，却说明项目完工不等于收入已经变成现金。

因此，市场会变宽，但不会平均变厚。源头防控、长期管控和开发协同需要不同能力组合；企业真正要判断的，不是还能多做一种技术，而是自己能服务哪类客户、承担哪段责任，并把项目做成可验收、可结算、能回款的业务。

下一轮增长更可能来自专业服务重新分工与组合，而不是传统工程模式普涨。

美丽中国重构的

是土地环境管理

过去谈土壤修复市场，人们最容易想到的是一块污染地、一套治理方案和一支施工队。

美丽中国建设和“十五五”规划，正在把土壤环境治理的范围向前后两端延伸。

因此，美丽中国带来的，并不是一轮简单的土壤修复工程扩张。

土壤修复市场真正扩大的，不只是需要治理的地块数量，而是安全利用一块土地所需要的全部专业能力。