“自主更新”不简单等同于“原拆原建”

本文来自微信公众号： 存量规划前沿 ，作者：沈洁

“自主更新”不简单等同于“原拆原建”

沈洁

厦门大学·规划院更新中心

自主更新的自主，应是“财务自主”。目前中央和多个城市关于自主更新的政策中，经常将“自主更新”与“原拆原建”“老旧小区”等词捆绑，导致实践中常将自主更新简单等同于“老旧小区原拆原建”，这实际上是对自主更新的窄化理解。自主更新核心是让房屋所有权人自主出资，通过更新实现资产保值增值，应该充分满足业主主动的更新意愿，扩大自主更新的对象范围，“愿改尽改，应改尽改”。同时，城市政府可以借助业主自主更新的过程，充分回收存量土地的价值。

1自主更新核心是“财务”自主

为什么会提出自主更新，与“自主”对应的其实是过去拆迁式政府大包大揽的“公共”更新，是政府通过公共财政、土地收入进行补贴的更新。房地产市场下行，依靠政府补贴的“公共更新”不再可持续，自主更新必然成为更新的主流模式。

所以自主更新的核心，是“财务”自主，房屋所有权人（业主）自行出资更新，不依赖财政补贴、不增加户数、不过多增加容积率[例如增加电梯、成套化等“必要增加的建筑面积”控制在合理范围内，“其他可增加的改善性建筑面积”原则上按照市场价补缴差价]。

2不局限自主更新的形式

基于财务自主的定义，自主更新的形式不用局限于“原拆原建”，可以有“拆多建一”、“拆多建多”、“易地置换”等多种形式，只要是业主自行出资。

在一些用地紧张、条件受到限制的核心城区，单栋建筑“原拆原建”确实是唯一的也是最佳的选择，现在很多已成功的自主更新案例也多是“原拆原建”。还有一些城市，多栋建筑“拆多建一”腾挪出土地用于公共环境的提升（例如广州福宁路15-17号）；整个小区拆除重建“拆多建多”（例如杭州浙工新村），这些都是各个城市自主更新的多种形式探索。但实际上，目前许多城市“原拆原建”的案例，反而不是纯粹的“自主更新”，分析其财务几乎都有政府补贴，要么是直接的财政补贴，要么是通过增加过多的容积率的隐形补贴，并不是真正的业主自主出资。

而对于一些用地充足的城市，其实自主更新还有多种可能性，例如团队在新疆克拉玛依市克拉玛依区正探索的“易地置换”式自主更新。居民旧房交回政府无偿收储，支付新房（原面积+必要增加面积）的建安成本[实际项目中“其他可增加的改善性建筑面积”原则上按照市场价补缴差价]，腾挪置换至指定范围内的新房。同时旧房必须是完整一栋楼一起腾挪，后续收储的旧房可以拆了作为其他易地置换的更新房源，如此自主更新模式便滚动起来。相比于期房式“原拆原建”的自主更新，“易地置换”更像是现房，不仅可以盘活利用低效土地，还能降低协调的时间，节省居民搬迁的周转成本。

由于新疆地区的日照间距大和原房屋层数较低，“易地置换”式自主更新还同时探索了将原来的多层建筑易地更新成花园露台低层房屋，不依赖“小房子变大房子”，而是“差房子变好房子”。通过在原面积和必要增加面积基础上改善户型设计，一层户带院子，二层户带露台，打造完全不同于原来多层楼房的房屋类型，提高品质提升房价，吸引居民主动参与自主更新。

图1二户建设计示意图，按照原面积+必要增加面积，一楼一户带院子，二楼一户带露台

因此，自主更新不应局限于“原拆原建”的形式，只要紧扣“财务自主”的核心，实际上可以衍生非常多的组合形式，适应不同地区和城市的发展需要。而恰恰是那些披着“补贴外衣”的原拆原建，才是违背了自主更新的初衷。

3不限定自主更新的对象

现在一提自主更新，大家第一反应是“老旧小区”更新，现有政策也总是和“危旧房、老旧房、老旧小区、使用年限”等词绑定。但如果回到“财务自主”的核心，自主更新的目的不应该只局限“解危”，更是通过自主更新匹配发展需求，实现资产保值增值。业主自己出资，能够拉动民间消费和投资，应该尽可能扩大更新对象范围，比如那些不属于危旧房的楼房或是一户建、别墅等，有能力的业主想要自行出资更新，却没有适应的政策。

另外需要指出的是，不同类型的业主自主更新的过程，应该成为城市政府回收存量土地价值的一个渠道。随着基础设施和公共服务（比如地铁、街道）的不断投入和改善，存量土地可承载的容积率不断提升，变成更高价值的用途成为可能，这部分漏失的土地价值为业主自行加建和改变用途提供了动力。因为现在缺少相应政策，就只能体现为“违法建设”，最典型的就是居民自建“阳光房”“铁皮屋”“封窗”“住宅破墙开店”等更新行为。

因此，如果能为这些业主自发的自主更新提供合法的建设申请和收费渠道，允许所有建成的物业根据市场需要向规划部门申请改变用途和容积率，物业产权人每年根据变更的用途和容积率向政府支付租金，不仅能够满足并规范业主自主更新的行为，还能帮助地方政府在存量阶段将土地收入从一次性卖地转为可持续收租，合理回收存量土地的价值。

4结语

自主更新的自主是“财务自主”，是产权主体对自己资产的再投资，通过自主更新匹配发展需求，实现资产保值增值。如果把自主更新简单等同于原拆原建，不仅压缩了自主更新的政策空间，也会让城市错失存量时期最宝贵的更新动力。城市政府应该尽可能鼓励和放宽自主更新，将自主更新作为城市存量时期土地收入从一次性“土地金融”变为可持续的“土地财政”的一个机会。