学浙江，广东开始“反向操作”了

本文来自微信公众号：城市进化论 （ID：urban_evolution），作者：杨弃非，头图来自：视觉中国

改革开放以来，广东通过积极承接世界产业转移，走上经济发展快车道，同时不断推动产业转型升级，深度参与全球产业分工，逐渐坐稳全国经济第一大省排名。

当下全球第五波产业迁移潮加速推进，对于“焦点”广东，产业怎么转、往哪转已成为必答题。面对因市场条件变化不得不重新选址的珠三角企业，广东正探索一种新的方案：

能否让土地资源充裕、经济发展滞后的非珠地区成为新的承载地？

不久前，广东出台《关于推动产业有序转移促进区域协调发展的若干措施》（下称《措施》），提出支持粤东粤西粤北地区更好承接国内外特别是珠三角地区产业有序转移。

中国（深圳）综合开发研究院产业经济研究中心主任周军民分析指出，作为广东产业转移政策的2.0版本，目标就是要把大湾区四个万亿GDP城市制造业和产业链就近扎根在广东。

这一次，广东表现得更加主动。在进一步推动广东已颇具规模的“飞地经济”外，“反向飞地”也被纳入议程。具体而言，广东将“支持粤东粤西粤北各市通过租赁办公楼宇、设置园中园、建设孵化器、打造招商展示平台等”。

此前，浙江已先一步对“反向飞地”展开探索，以山海协作“加强版”推动全省共同富裕。如今广东也将迎来更大想象空间：对于多年来“最穷最富都在广东”的尴尬，能否借机寻求更优解？

一、飞地经济先行者

广东一直是国内飞地经济的先行者。

根据南开大学京津冀协同发展研究院教授张贵的一份数据，全国范围内，长三角、珠三角以及四川、辽宁等省份的飞地经济发展较好，截至2019年底，在我国800多个飞地型经济园区中，广东就拥有50余个。

面对飞地因跨市合作而存在的利益分配和激励机制问题，广东也早早谋划破局。

2018年，一项史无前例的举措在深圳落地：在距其市中心100公里的汕尾，深汕特别合作区被纳入深圳第“10+1”个区。这个于2011年诞生的全国首个省级特别合作区，成为全国首个由“飞出地”全面建设管理的“飞地”。

就备受关注的财税问题，深汕特别合作区也作出完全纳入深圳市区财政体制范围、由深圳市全权管理的创举，到现在，仍难有飞地采取类似安排。

2020年前后，一波围绕深圳的飞地建设潮在广东拉开。先是效仿深汕特别合作区，在河源谋划的“深河特别合作区”向外公开；而后，珠西城市珠海、中山先后提出“深珠合作示范区”“深中经济合作区”的构想，惠州亦透露“深惠特别合作区”的新动向。

借“近水楼台”之便，广东城市争相“抱紧”深圳，但能否等来资源注入，主动权并不在自己手中。

有研究发现，根据传统飞地经济发展模式，区域经济达到一定发展水平后，理论上应当发生高梯度地区向低梯度地区的大规模产业转移，既能为发达地区转型发展提供腹地，又能帮助欠发达地区实现快速发展。

然而，现实情况是，近年来随着国际国内贸易环境、要素比较优势的变化，我国高低梯度地区之间的差价效益持续减弱，一些初级产业向其他发展中国家转移，而低梯度地区即便有能力承接产业转移，也会长期处于产业链低端，最后陷入“马太效应”的困境。

以河源为例，面对深圳、东莞等市的产业外迁，当地上下游配套企业较为缺乏，难以对智能终端产业发展形成强有力的带动作用。具体而言，部分电子信息产业核心零配件无法实现本地采购，增加企业的物流成本，也给企业造成诸多不便；在人才方面，也面临培育不足以及吸引力不强的问题。

依靠行政力量推动，是否能改变欠发达地区长期处于被动状态，难以形成市场化合作机制的问题？以深汕特别合作区为例，如今其增速已领跑深圳各区，但在中山大学岭南学院教授林江看来，两地合作的机制问题仍没有完全解决。

深圳还没有到需要利用汕尾土地大规模拓展空间的阶段，林江分析称，“产业如何转移完全取决于深圳的积极性。”

二、反向飞地“主力军”

回看广东飞地经济的快速发展，根源在于当地独特的区域经济格局。

一方面，作为全国经济第一大省，广东孕育出了两个超级经济大市，特别是深圳，迅速面临土地资源瓶颈，急需向外寻求“扩容”；另一方面，无论是珠江口东西两岸，还是珠三角和非珠地区之间，明显失衡的经济天秤下，欠发达地区寻求合作的急迫感亦呼之欲出。

今年广东省两会期间，一份《关于探索广东版“共同富裕”样本的建议》的提案再次指出，广东不少县（市）的发展还不如与广西、湖南、江西相邻的地区，比如湛江雷州，人均收入仅为全国平均水平的55.3%、全省的43.4%。

虽然两侧需求互补，但巨大的势能差下，合作难以顺利推进。和林江一样，一位业内人士也曾在接受采访时指出，粤东西北产业在承接产业转移时，仍然面临产业基础不够厚实、产业链条不够完善、各方面的人才较为缺乏等问题。

那么欠发达地区如何以一种更主动的姿态，正面出击？新一轮“反向飞地”的探索拉开，“主力军”是浙江。

为强化山海协作，实现全省高质量发展，近年来浙江从省级层面引导，探索出了“消薄飞地”“生态补偿飞地”“科创飞地”三大类“从低向高飞”的特色模式。

与“从高向低飞”的飞地经济相比，反向飞地代表了一种相反的发展逻辑：由欠发达地区主动出击，借力发达地区的各类要素资源，推动本地企业与发达地区同步实现创新发展和转型升级，并推动欠发达地区实现产业跃迁。

此前，衢州已在北京、上海、杭州先后打造多个“反向飞地”，慈溪飞地也已落户杭州、上海。此外，湖州长兴县、丽水等地也加入战局，在杭州争夺飞地资源。

与此同时，这些浙江城市还将目光瞄向了广东。

2018年，浙江小城衢州率先发力——浙江衢州绿海飞地（深圳）产业园落户深圳前海桂湾金融先导区，被外界视为外地设在深圳的第一个“反向飞地”。根据衢州当地说法，通过“主动投怀送抱”，衢州期望打通与深圳前海的产业链、资金链、人才链，推动当地产业链转型升级。

宁波下辖县级市慈溪亦有类似规划。根据《宁波日报》报道，慈溪正在谋划创建深圳飞地，推动高端人才嫁接、创新要素导入及产业资源共享。

相比之下，广东城市则显得慢了半拍。

直到不久前，河源龙川县在深圳宝安区打造的河源龙川（宝安）科技创新中心才最终揭牌，据媒体报道，这是广东省首创的“反向飞地”园区，与位于龙川的深圳宝安（龙川）产业转移工业园一道，组成两地间的“双向飞地”。

眼下，广东出台《措施》，无疑还将加速这一进程。

三、“双向奔赴”的可能性？

一种观点认为，反向飞地和飞地本就是“一体两面”，发达地区通过飞地经济破解土地资源限制，设立生产基地，反过来，欠发达地区缺乏人才、科创、资金资源，理应同样通过反向飞地弥补短板，二者结合下，才能真正实现飞地经济中优势和弱势的区域协同。

但在林江看来，从实际操作层面来看，由欠发达地区主导设立的反向飞地，将面临比飞地更复杂的问题。

最直接的是，“飞入地”土地资源往往更为稀缺，欠发达地区往往需要通过自建、购买或租用大型产业发展空间设立反向飞地，资金门槛不低，且后续管理、运营还需持续投入。有报道指出，位于杭州的衢州海创园，衢州市投资达3.2亿。

对此，贵州省毕节市委政研室改革研究中心的郭勇曾撰文提及几种解决方案，比如在省外先发城市通过“以税抵租”解决资金问题，在省内，则可以探索用活土地增减挂钩政策、采取用地指标置换等方式。

更难解决的是“飞入地”的收益问题。

林江指出，总的来说，反向飞地的主要受益者是欠发达城市，发达城市很难有参与的积极性。目前来看，不少地区都是以城市结对帮扶推进反向飞地的建设，但这种方式并不可持续。

在分析国内飞地经济的发展成效时，江苏省发改委宏观经济研究院原院长顾为东曾有一个比喻，传统“飞地经济”是父母之命、媒妁之言，“拉郎配”式的合作。

他指出，通过行政干预建立共建园区，仅仅把传统园区经济进行行政性地放大，产业进行行政性地搬家，效果都不是太理想，他说你不出力，你说他不真心，合作很不愉快，各方面矛盾比较大。

在顾为东看来，要真正发挥飞地经济的作用，关键在于要“情投意合”，换句话说，就是要目标一致，要有共同利益，能互相取长补短。

反观先行一步的浙江，短期的资源投入难以避免，但重要的是，提前根据市场规律，创造出双方合作的基础。

浙江的做法是，对欠发达地区先一步进行差异化的产业规划。上海华略智库新兴产业研究院研究经理黄玉杰所说，产业选择是打造飞地的核心，浙江遵循26县的比较优势，坚持“一县一业”发展原则，引导山区26县因地制宜培育发展1～2个具有地方特色的主导产业，并基于原有产业谋划转型升级。

在周军民看来，也不是每个市县行政区都适合建设产业合作园区，要选择条件好的地域建设，且对于如何转移、怎么转移的问题，还需要理性地动态评估——产业升级与转移是个动态问题，制造业梯度转移是自然规律，这要求政策制定与实施过程中更大力度地加强评估。

本文来自微信公众号：城市进化论 （ID：urban_evolution），作者：杨弃非