电影立法的两大争议点：分级还是审查，保护还是开放？

经过了12年的“立法长跑”，中国第一部文化领域行业法终于要诞生。

9月1日，国务院常务会议通过了《电影产业促进法（草案）》，并决定将其提请全国人大常委会审议。

最初的讨论中，专家们曾希望立一部《电影法》，甚至囊括“电影分级”这样对于电影行业至关重要的内容，但到底是分级，还是审查，两种截然不同的观点至今无法达成一致，这也让立法转而走向产业促进的角度，回避了“分级制”这一问题。

另一个争议，是国产电影的保护力度该有多大，是否会与我国对WTO的承诺相冲突？这其实是电影行业一直面临的“两难”——在自由贸易与本土文化保护当中该如何平衡。

这部即将出台的法律，很容易让人联想到韩国的《电影振兴法》，韩国电影工业近年来取得了令人瞩目的高速发展，背后正是有《电影振兴法》作为支撑。在中国电影市场“大爆发”背景下出台的《电影产业促进法》，能否帮助国产电影抵御好莱坞汹涌来袭？

争议一：电影分级是否写入法律当中？

从2003年开始起草，到今年《草案》经国务院通过，这部电影行业的法律已经走了整整12年的立法征程，未来，这部法律还须经过全国人大常委会的审议，正式实施最快也要到2016年。

这样的“立法长跑”背后，有诸多现实的原因。是否进行电影分级，正是困扰电影立法的一大争议点。

曾参与立法的清华大学教授尹鸿对娱乐资本论表示，电影立法其实经历了几个阶段。最早广义上的电影法，涉及到审查、管理、市场准入等诸多内容，但将这些内容通通装入一部法律当中，时机可能还不是特别成熟，之后改为电影产业的促进法，更多强调怎么帮助电影产业的发展，所以对于有些内容可能就不太会涉及。

北京师范大学艺术学院院长周星坦言：“审查制是由政府来主导，分级制是行业制定规则，相当于行政管理和行业自律的区别，对于行业发展而言，两者各有得失，后者对于创作自由度而言未必灵活性更大,因为分级自有其市场的限制性；但对于社会青少年保护而言，前者也不是最佳选择。对于创作者而言，想要有创作的自由，另一方面政府又要保护青少年等特殊观众群体。这样矛盾就可能发生了，各方的利益和矛盾就开始博弈。”

对于身处其中的立法者而言，必须在两种截然不同的观点之间进行平衡。

中央财经大学文化经济研究院院长魏鹏举对娱乐资本论表示：“目前的法律实际上是一个投资促进法，但在电影创作方面，是否用电影分级制取代审查制一直存在比较大的分歧，而在本次草案中，本着求同存异的原则，电影分级制没有提及。”

争议二：如果一味保护国产电影，对WTO的承诺怎么兑现？

另一个焦点，则是对国产电影要如何进行保护，这牵涉到两重问题：中国对WTO的承诺，以及国内电影产业的市场化进程。

清华大学教授尹鸿称：“当时的讨论中，大家都提了一些具体的意见，比如进口片在税收方面的意见，包括在土地使用上对电影的支持，国产片排片的比例要求等，尤其是对于国产片排片的比例方面，必须要考虑到跟WTO的相关规定不冲突。既要开放，又要保护。那么这两者之间的关系怎么样合法，这个肯定是法律当中特别斟酌的地方。”

2012年，中美双方曾就解决WTO协议下的电影相关问题达成谅解备忘录，中国每年增加14部美国进口大片，以IMAX和3D为主，并将美国电影票房分账比例从13%提高到25%。尹鸿称，当时的备忘录签到了明年，2017年将面临新的谈判，在新的阶段里，政策只能是更开放，不可能更封闭。

北京师范大学艺术学院院长周星更多站在“保护”这一边，在他看来，中国与好莱坞的跨地域的文化博弈中，必须有一个制度的保证。

“有很多人都认为我自己有创作自由，市场也有市场的自由，好莱坞的片子好我就看好莱坞的。这其实带有片面和偏狭性，一个比较典型的例子就是台湾，目前台湾的电影市场已经被好莱坞霸占了。

“当中国的电影还不够强大的时候，必要的保护还是必要的，这样才能在无形中扶持了很多创作电影的年轻人。

“因此政府对电影市场一定要有必要的保护，但是保护到什么程度，那就看电影法了，政府的保护不能超越电影法。除了韩国以外，法国对电影也有保护，好莱坞影片太强，不在必要的时间内有效保护国产电影，可能就完全丢弃市场而无法发展。如果本土电影足够强大到对抗好莱坞的话，就尽最大可能按照市场规矩来做。”

作为电影发行方的代表，中影星美院线副总经理燕羽也曾参与此次立法。

燕羽称，政府的倡导与市场的选择之间，有时也会存在一定的冲突。在一些重大档期，主管部门有时会积极倡导影院放映一些国产影片，并且给予相应的优惠政策，但当政府的倡导与市场效益或者与大家的期望有所背离时，人们就认为政府干预了市场，市场就应该自由选择。

“其实一方面享受优惠，一方面又希望把自由还给市场，这个可能不太现实。”燕羽说：“但在整个电影产业已经市场化的背景之下，政府能做的可能还是给予政策性补贴、鼓励和优惠，但如果把对市场的支持寄希望于法律，我觉得比较难。可能更多的要寄希望于电影人的自觉与市场更多对具有本土文化特色影片观众的兴趣培养与有效引导上，这是一个相对需要时间的过程。”

韩国《电影振兴法》曾助力本土电影“大繁荣”，中国能否借鉴？

这部即将出台的《电影产业促进法》，很容易让人想起韩国的那部《电影振兴法》。

1999年，韩国金大中政府对《电影振兴法》的第二次修订，是韩国历史上最重要的电影政策，主要内容有4点：

1、废除电影审查制，转为分级制。

2.、以市场为主导，尊重电影产业自律权，成立专门的民间电影管理协会“韩国电影振兴委员会”。

3、严格执行国产电影的银幕配额制。

4、资金上支持，允许和鼓励风险投资进入电影产业。

在2011年公布的《电影产业促进法（征求意见稿）》中，除了前两点没有提及以外，针对韩国《电影振兴法》中保护国产电影的第三条和第四条，《中国电影产业促进法》征求意见稿中分别提出，电影院放映国产电影的时间不得少于全年电影放映时间的三分之二；并降低市场准入门槛，便利各类市场主体、社会资本进入电影产业。

《电影振兴法》实施之后，韩国电影在短短几年时间内获得了突飞猛进地增长，1999年，韩国彻底放开管制，经过一段时间的成长和积累，韩国本土电影逐渐具备了和好莱坞自由竞争的实力。

到2013年票房十强中，更是九部都是韩国本土片，这与韩国政府为保护本国的电影事业采取的一系列政府行为，尤其是制定了韩国《电影振兴法》是分不开的。

当年，《电影振兴法》出台时，韩国正处于外国电影大举进入，使得本国电影市场占有率急遽下降的阶段（仅为20%左右）；而中国《电影产业促进法》草案的出台背景是国内电影市场的快速增长。

但无论中国还是韩国，电影产业共同的竞争对手，都是美国好莱坞。

众所周知，2015年、2016年是连续两年的好莱坞超级大片年。而2017年又是中国政府对引进大片与好莱坞重新谈判的一年，中国会更加进一步放开大片引进的数量和和合作模式。

中央财经大学文化经济研究院院长魏鹏举称，这部法律最大的价值，就在于表明了政府对特定领域的高度重视，体现了政府的一个态度，从应对国际竞争的角度来说，最大的意义就在于政策导向推动投资的活跃，有了更多的资本进入，我们才有机会跟国际水平的大制作竞争。

国家干预的越少，市场越活跃？

目前，国务院常务会议上通过的《电影产业促进法（草案）》并未对外正式公布，但从2011年的《征求意见稿》当中，我们还是能看出一些亮点，这包括：

1、降低市场准入门槛，便利各类市场主体、社会资本进入电影产业。一是对社会资本投资电影摄制等业务不作限制。二是减少行政审批。

2、通过采取财政、税收、金融、用地等扶持措施，激励企业、个体工商户和个人从事电影活动。一是国家通过设立电影专项资金、基金；二是从事国产电影的创作、摄制、发行、放映等活动，可以按照国家有关规定享受税收优惠；

3、加强监督管理，规范市场秩序，促进电影市场健康发展。一是电影院不得偷漏瞒报票房收入；二是依法惩治侵犯与电影有关的知识产权的行为。

乐正传媒咨询与研发总监彭侃表示，上述这些条款，有不少已经推出，目前是以法律的形式将其固定下来。

在他看来，目前国内电影产业正在经历爆发性的增长，可能国家干预的越少，市场越活跃，因为整个市场的需求已经爆发出来了而出台电影促进法，正是要把政府对电影业的人治式的“干预”往法治式的“管理”转。

截至2015年9月2日下午6点半，国内电影票房已经达297亿元，超过去年全年的296.39亿元，同比去年同期增长48.5%。

其中，国产影片约180亿元，占总票房的60%以上。如果单看今年8月的电影票房，国产电影票房占比已达83.7%，国产电影的票房比去年同期增长了90%。

但在这繁荣的背后，电影产业亟待规范完善的问题也不少。电影行业距离真正规范的市场化，还有一段路要走。

首当其冲的就是“偷票房”。就在此前《百团大战》当中，多家影院被网友发现存在“偷票房”等情况，广电总局电影局局长张宏森对此表示：“依章问罚，绝无赦免”。

娱乐资本论获悉，截至9月2日，中国电影发行放映协会已通报多家影院严重违规，这包括浙江温州中环影城（所属北京新影联院线）、浙江温州乐清奥斯卡影城（所属温州雁荡电影院线）、合肥庐江典创国际影城（所属北京时代华夏金典院线）、安徽蚌埠固镇典创国际影城（未加入院线）。

此外，国内电影行业资金使用效率低下，也困扰着这个行业的快速发展。

凡道投资管理有限公司创始合伙人唐龙虎曾在娱乐资本论撰文表示，自电影上映，至分账款结算给制片方，需经过6个环节：观众购票（线上/线下）---影院---院线---中数/华夏---发行公司---制片公司。

这一环环走下来，平均周期6-9个月，再加上电影制作本身的周期，电影制片公司的资金周转周期便长达1.5-2年，资金使用效率可谓相当低下。这也导致国内电影制片公司长期处于“缺钱”的状态。

解决这一问题，一方面有赖垄断国企在资金结算上有更高的效率，另一方面则需要相应的供应链金融产品，而这些均是成熟市场体系当中的必备。

一部《电影产业促进法》，显然没法解决电影行业的所有问题，但我们还是期待法治能给产业带来更好的未来。

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