关于效率与公平的经济学思考，读《私有化：成功与失败》

20世纪70年代中期以来，大型国有企业私有化一直被奉为最为激进的新政策。第二次世界大战之后的几十年，大规模的国有化在很多国家都曾风靡一时，但撒切尔夫人在20世纪80年代却扭转了“风向”，开始大胆地在英国对很多大型国有企业推行私有化政策。在其后的20年内，私有化在全球蔚然成风，左右翼政府概莫能外。右翼政府热衷于私有化，旨在缩减政府规模；而左翼政府推进私有化，一方面是为了增加财政收入，另一方面是因为大型国企效率低下，令人失望，而说客们却历数了市场和竞争的种种好处。于是私有化开始席卷全球，从欧洲到拉丁美洲，再到亚洲、非洲。柏林墙倒塌之后，许多国家开始从社会主义向资本主义转轨，将私有化运动推向了高潮。其后，转轨经济体面临着整个国民经济私有化问题。于是，私有化政策变得五花八门，有的国家循序渐进地将国有资产卖给外国人或国内投资者（如匈牙利、波兰），有的则推行激进的“大规模私有化运动”，国有资产瞬间被转手相送。

私有化政策激起了纷纷扬扬的争论。批评者认为，私有化在很多国家产生了倒退性的再分配效应。因为公有制在那些国家是一种再分配工具，使贫弱群体能够享用低价水、低价电和低价交通。私有化相当于终止了这种再分配，因而会激起民怨。私有化运动为国有资产竞购者创造出大量的租，这也是它屡受诟病的一个原因。例如，俄罗斯大范围地推行私有化，使一小撮政治寡头一夜间神话般地暴富，是它受人指责的缘由。贪污腐败和任人唯亲等不法行径，把这些国家的私有化运动搞得灰头土脸。更令人兴味索然的是，人们所期待的来自私有化的效率改进竟毫无踪影。

在哥伦比亚大学政策自发对话体（IPD）核心使命的驱使下，IPD私有化工作小组将全世界这个领域的顶级专家汇集到一起，并策划了这本书。论文作者展示的私有化方面的知识，不仅适用于学术界，也适用于其他层面的广大读者。要说每一个问题都被囊括于书中，那未免有些武断，但要说读者通过阅读此书能够得悉关于私有化的整体概貌，能够了解各大洲正在推行的单体私有化项目，那倒是一点儿都不为过。

国有企业的经济绩效令人失望，是最初推动私有化运动的一个主要原因。对局外观察者来说，和公有制相比，私有制更富有经济效率这个命题，也许是没有争议的。但在经济理论上却是另一回事。在第一章里，热拉尔·罗兰回顾了公有制和私有制的经济学文献。他还特别引用了经济学的核心构件——一般均衡理论，来解释即使企业按利润最大化的方式来运作，企业所有制也毫无用武之地。企业面临的环境是否具备完全竞争的特性，是问题的精髓所在。对自然垄断组织是实行公有制还是实行有政府监管的私有制，二者之间的差别并不显著，这是传统产业组织理论的一个前提。这个前提在前几十年一直是正确的。随着合约理论的问世，人们就不能不考虑在不完全竞争背景下公有制与私有制之间的差别。完全合约理论是合约理论的一个分支，强调公有制与私有制的信息差别以及这种信息差别如何影响企业激励。不完全合约理论则将重点放在了合约界定不明晰条件下剩余控制权的归属问题。它所展现的画面是，私有制能够对诸如投资、创新、降低成本以及减少政府对企业的无效干预，提供良好的激励。从另一方面看，效率的提升是以降低质量和放弃其他有价值的社会目标为代价的，甚至会刺激政府内部的腐败行为。公有制与私有制之间的利弊权衡分析已经变得越来越复杂。颇有意味的是，理论上所指出的好多利弊在实际进行的私有化历程中已经显现出来。

就私有化的收益而言，西欧位居全球之冠，在1972—2002年间，约占全部私有化收益的1/3。贝尔纳多·博尔托洛蒂和瓦伦丁娜·米莱拉在第二章里提醒我们，第二次世界大战之后西欧也曾推行过大规模的国有化运动。后来，当英国在撒切尔夫人主持下发起大规模的私有化运动时，西欧大陆也竞相效仿，纷纷将国有资产予以剥离。私有化收益较高的原因很多，较为明显的是，人均GDP高，股票市场规模大且流动性好；此外，也与高公债和低增长有关。

后一组原因也说明，对财政收支不平衡及经济绩效恶化的担忧，在催发私有化运动中也许起到了很大的作用。遵循“票高者得”选举制的国家，私有化的动力较足。有趣的是，在其他条件相同的情况下，左翼政府对私有化的热情好像并不比右翼政府低。令人惊奇的是，私有化的宏观经济效果在西欧国家体现得并不明显。唯一可信的证据是，私有化对公债具有负面影响，但这在预料之中。私有化与金融市场的发达程度有关，也与企业层面较好的经济绩效不无干系。但这些经验证据并非完全令人信服，因为这些证据取自被私有化的企业和未被私有化的企业之间的绩效比较。这种绩效效应反映的事实也许是：那些被私有化的企业，要么是最盈利的，要么是最具盈利潜能的。迄今为止，那些能正确地反映私有化与企业绩效因果关系的研究成果，还十分少见。博尔托洛蒂和米莱拉提供的一个令人很感兴趣的发现是，有相当一部分项目（至少有30%）只是将国有企业的一少部分资产实现了私有化。政府对私有企业仍然持有较大的份额，看来是极不情愿失去对国有资产的控制。这是新发现，毫无疑问，还有待进一步调研。

中东欧国家从社会主义向资本主义转轨过程中所进行的私有化运动，场面最为壮观，这毋庸置疑。扬·哈瑙塞克、E.科采达以及扬·什韦纳尔等三位作者在第三章向我们展示了这幅历史画卷。他们坚信，私有化政策必须置于某国实施的转轨战略的一般背景中来考察，包括国有企业在私有化过程所扮演的相关角色、新生私有部门成长的相对作用等。经济学家可以界限分明地分为两大派：一派靠赠送方案推崇激进私有化，也称大规模私有化；一派主张谨慎从事，渐进地出售国有资产。如何实现两派主张的方案或文献可谓层出不穷。波兰、斯洛文尼亚、爱沙尼亚、匈牙利等国采用了渐进式方案。俄罗斯、乌克兰、捷克、立陶宛，从某种程度上说还包括斯洛伐克，实施了大规模私有化方案。所谓的两大派只是一个粗线条的分类，具体的实施方案国与国之间存在很大的差异。为数不多的研究私有化决定因素的文献表明，最先私有化的都是那些盈利较好的企业。这种次序安排与私有化的政治经济理论是吻合的：搜集支持证据以便进一步私有化。但令人不无诧异的是，私有化对企业绩效影响的研究结果却五花八门。多数研究是在私有化刚刚完成之后做的。而另一些研究又仅仅是依照公有和私有这种粗略的两分法来进行的，而没有虑及所有制结构和公司治理方面的差别。受前期研究选择偏差的左右，是多数后期研究成果的通病。如果私有化的对象是盈利较好的企业，那么，其较好的经济绩效就不能归因于私有化。那些修正了这些选择偏差的研究通常发现，私有化对绩效的影响也就是居于中等偏上的水平。由外国人购置国有资产，其私有化的效果似乎最为明显。员工及管理者所有制对企业绩效具有显著正向影响的案例，无论从全要素生产率、劳动力生产率，还是从盈利能力等指标来衡量，都是极为少见的。就绩效要素分析而言，哈瑙塞克、科采达和什韦纳尔所作的陈述既详尽又全面。

约翰·内利斯在第四章精心地勾勒了非洲私有化政策和效果的总体画面。政府对国有企业私有化显得三心二意，在非洲是比较普遍的。多数国家只对一小部分国有企业实行了私有化。除了南非、加纳、尼日利亚、赞比亚和科特迪瓦这五个国家外，其他国家基本没有实行私有化。基础设施是非洲国家大型国企驻足的行业，但这些行业的私有化却严重滞后。实施私有化时，政府通常持有较大的股份。与欧洲相比，显示非洲私有化成效的证据却极为少见；几项凤毛麟角的研究所显示的结果也是模糊的。科特迪瓦的私有化对企业绩效倒像是有几分正效应；加纳也是。但对此要审慎地看待。因为只有当竞争态势加剧和监管质量改善时，私有化的成效才会显现出来。此外，还存在寻租、规制俘获（regulatory capture）、公共服务供给下降等现象，凡此种种都会招致社会的怨恨，阻碍非洲国家沿着私有化的道路走得更远。内利斯认为，即使产生了负效应，但也不能说反其道而行之——不实行私有化——就能出现好局面。究其原因，部分地在于很多国家的公共服务较差，总体经济运行欠佳。人们通常将东欧国家私有化的低劣绩效归因于制度缺失；非洲的情况可能有过之而无不及。但指望非洲国家在中短期内进行大规模的制度变迁，那是不现实的。鉴于此，内利斯开出的“处方”是：从外部引进制度供给；采用离岸商贸裁决机制；由非政府机构裁定交易。但问题是，这些“处方”很难获取强力的政治支持。因此，至少从短期看，非洲国家还不能完全靠私有化走上增长与发展的康庄道路。

智利是率先推进大规模私有化的国家之一。智利在皮诺切特（Pinochet）集团执政后于1974年开始私有化，比英国撒切尔夫人首开私有化的先河早很多年。20世纪80年代后期和90年代早期，拉丁美洲多数国家也开始了大规模的私有化，如玻利维亚、秘鲁、巴西、阿根廷、萨尔瓦多等均启动了野心勃勃的私有化项目。安东尼奥·伊斯塔什和鲁尔德·特鲁希略在第五章详细地介绍了拉丁美洲国家丰富多彩的私有化历程，逐一地描绘了各个国家的私有化政策。基础设施私有化在拉丁美洲国家扮演了一个特殊的角色：涉及供水、供电、公交等领域，直指微妙的带有政治色彩的分配问题。当然，只有当财政收入极为拮据时才会启动基础设施私有化项目。由于担心政治上的强烈反应，通常采用租赁而不是出售资产的方式，也广泛地采用特许合同制。然而，当出现几起供电和供水短缺时，负面的政治反应还是发生了。拉丁美洲的私有化到底取得了哪些成果呢？私有化是一个筹集资金的有效手段。此外，从总体上说，私有企业的投资流极为强劲。被私有化的企业的盈利能力获得了改善，劳动生产率也有所提升。竞争性行业的企业受益并不明显，受益最明显的反倒是那些受监管的行业。伊斯塔什和特鲁希略还提醒我们，私有化对业已私有化的企业改进产品和服务质量，具有明显的促进作用。在这种情形下，质量的改进最初获得了大众的欢迎，也形成了对私有化的支持。为什么对私有化的政治支持近年来悄然消失了呢？一个原因是，私有化基本没有终结补贴和政府对有关行业的投资。尽管私有化形成了一个收入存量，但它通常并没有减少政府对已经私有化行业的支出。另一个原因与收益的再分配有关。私有化为资产所有者创造了大量的租，但普通公众却难以分享。这样的例证很多。如在玻利维亚科恰班巴市的供水特许案例中，贫困群体就面临着水费上涨的问题。原因在于监管失效；多数的监管失效都是由监管俘虏引发的。尽管竞标貌似激烈，但在实际运作过程中，竞标人之间根本不存在竞争。至于原因，目前还不很清楚。部分原因可能在于私有企业串通一气；也许与某些市场过度的国际集中有关。很多私有化协议是在私有化运动刚刚启动的头几年达成的，这也是竞争不充分的一个缘由。这通常引发了后来的高价并使得私人所有者坐拥高租。对私有化的企业进行重组又会产生显而易见的失业问题。例如，就国际环境卫生业务（水、卫生以及固体废料）而言，5家大企业包揽了全球与此相关的私有化协议。

亚洲大陆的经济态势较为强劲，但它一直都不是全球私有化运动的前沿地带。南亚国家（孟加拉国、印度、巴基斯坦、斯里兰卡）尤为明显。南迪尼·古普塔在第六章分析了这些国家的私有化历程。印度在独立之后建立了规模庞大的公有部门，也实施过某种形式的中央计划体制。但是，当社会主义国家计划经济纷纷解体之后，印度也加快了改革步伐。但印度私有化的成就并不显著。即使近至当前，印度私有化也是局部的，只是剥离了国有企业的一小部分资产股份。但古普塔给出了大量的证据，来显示这种局部私有化的积极作用。股票在市场上的流通改善了对管理层的监控。私有化对股票市场的发育也起到积极作用。但金融市场容量有限、行政管理力不从心以及某些政治障碍，是限制印度私有化进程的三大因素。政治家不情愿进行私有化的原因在于，国有企业是政治赞助的工具。因此，在那些政治角逐较为激烈的省份，私有化的进程则更为缓慢。

私有化这个话题长期以来备受争议。K.S.乔莫在第七章对那些抨击私有化声音最高的观点做了一个综述。他将现有的争论置于历史背景中并援引大量文献说明，即使不考虑它的逆公平含义，私有化对效率的正面作用也远不像它的倡导者们所宣称的那么大。他还说，由于私有化已经展现了种种不足，围绕这方面的争论已经与时俱进地得到了深化。

从总体上说，本书的某些主题是由不同的研究成果组成的。最重要的是，局部私有化也许要比人们想象的更为普遍。印度政府、西欧国家政府以及其他国家的政府都不肯放弃（部分地或是全部地）对国有企业的监管。这是过去几十年来私有化历程所展现出的一个重要事实，也不足为奇。局部私有化到底有无益处取决于很多因素，不宜轻率地得出总体结论。局部私有化也许有助于强化对企业的监督，但政府的低效干预却得以延续。私有化通常具有混合效应，但负面作用却被缩小了。这种说法同样适用于经验研究：由于样本选择偏差，很多经验研究都高估了私有化的正面作用；这一直是困扰计量经济学评估私有化效应的一个问题。竞争性行业的私有化似乎没有争议（尽管与竞争的促进作用相比，私有化的作用显得要弱一些），但在垄断色彩较为浓重的行业，情势却越来越复杂，因为对这些行业而言，妥善的监管是推行私有化不可或缺的关键补充。然而，创立一个妥善的监管机制说起来容易，做起来却很难。私有化会引发规制俘获问题：新的资产私有者拥租甚巨，对消费者而言却是社会福利损失。这是私有化过程面临的一个实实在在的风险（作者在非洲和拉丁美洲私有化的章节中特别提到了这一点）。私有化所生成的倒退性再分配效应，使贫困群体受害尤深。如果不对主要的社会经济制度进行变革或“检修”，妥善的监管就无异于海市蜃楼，而这种制度变革在短期内是不大可能进行的。因此，私有化的决策者们经常面临两难选择：一种是，要谨慎地对待私有化，放任国有企业的低效率持续下去甚至进一步恶化；另一种是，大胆地私有化，但要冒着因再分配效应引发的政治反弹风险，当存在寻租及规制俘获现象时，政治反弹尤为强烈。这纯粹是一个利弊取舍的问题。不过，就大框架发展背景而言，借助于私有化以及辅助政策，将重点放在大型国企的重组方面，也许是一种误导。中央集权式经济发展政策将重点放在大型国企的打造方面，以期通过这种方式发展经济，缩小与发达国家的差距。自由化政策基于华盛顿共识的精神，也将重点放在了大型国企方面，以期通过大型国企所有权向私有部门的转让来扶持经济的加速发展。某些国家的私有化政策，对经济增长的促进作用充其量也只是达到了二阶水平。那些近年来经济增长迅猛的国家，如中国、印度、越南，并没有推行显著的私有化政策，但却释放了数以百万计的小企业家的生产能量，打造了一批富有活力且蒸蒸日上的中小企业，既面向国内市场又面向国际市场。我们期待着，国际金融机构能像以前关注私有化政策那样，来关注这些小型私有部门的发展与成长。

在经济学发展的历史中，曾经发生过以凯恩斯为主的政府主导和以哈耶克为主的自由市场之间的争论，也就是在经济发展中，应该让政府还是市场起到主导作用？经济学家们莫衷一是，与之相对应的是世界经济发展模式，自上个世纪30年代以后的大萧条时期开始，凯恩斯主义大行其是，引领了资本主义走出了经济危机，并挺过了第二次世界大战；而自从80年代左右开始，以撒切尔政府和里根政府主义为首的经济改革，自由主义重新抬头，并引领世界经济走过了新的辉煌，直到2008年再次发生世界金融危机，两个学派之间的对立仿佛又回到了起点。但是生活还在继续，经济也应该重新进入新的发展通道，人们又重新思考经济发展的模式，从某种意义上说，这本《私有化》更像是在对自由市场主义进行深入的解剖和分析，私有化进程以来取得了哪些成绩，还存在哪些不足？从西欧国家开始，到拉丁美洲、亚非拉国家的私有化成功经验和失败教训，都罗列到一起了。得出的答案也是模糊的：私有化并不是一种通行的经济发展模式，它在世界的某些国家的某些部门取得了不错的成绩，也在一些国家遭到了挫败，总体而言，私有化的局部存在是世界经济的现状，也可能是未来很长时间内将存在下去的现象。 

　　 

私有化在本质上是企业的产权转换问题，它提倡将企业的所有权从国有转为私有。但是，正如我们所知的，就像存在政府失灵一样，同样存在市场失灵，企业的产权最优配置问题，还要回归到国家、企业的具体环境，而不能一概而论。如果企业的产权归结到政府，那么政府要做好的是权力的分配和监督，同时积极发挥市场的作用；如果企业的产权由私人掌握，市场可以自由发挥作用，那么政府应做好监督以及响应的制度安排。在产权归属上，政府无疑占有了更大的话语权，而他对于产权的分配则体现了对于整个国家经济发展和利益分配的总体安排。这本《私有化》中所提及的每个有关国家，他们在经济发展中对于私有化的制度安排，则反映了他们对利益分配的安排、对经济发展的判断。 

　　 

效率和公平是经济发展中永远存在的一对矛盾，很难能同时兼顾。为了提高经济的活性，允许一部分人通过市场竞争的方式获取更多的财富，这样将提高资源配置的效率，进而发展经济、提高社会整体效益，而一部分人富有起来，如果缺乏必要的约束，必将通过各种方式获取更多的财富，从而进一步扩大贫富差距，这个时候的公平就显得珍贵了。如果明白了这个道理，我们大可不必为《私有化》中大量的数据收集和文献综述所迷惑，也不必为其中得出的模棱两可的结论感到懊恼，因为对于经济发展中的产权问题，不管是“公了”还是“私了”，只要适合于经济发展，只要有配套的制度安排，都是“好了”。