OTT全球监管迷失-虎嗅网

全球的电信运营商与互联网巨头已经结束了卿卿我我的蜜月期，两者的矛盾因微信、Skype等OTT业务是否应该收费，而再次被摆到了桌面上。

总结国外电信运营商过去数年对待OTT互联网企业的经验，或可为中国提供镜鉴。但如何将OTT纳入电信监管范畴之中，这在全球范围内均无答案。

从阻断到选择性阻断

由于发达国家的3G网络建设比中国早近十年，这些国家的运营商已经形成了应对OTT厂商的一套逻辑和理念。尽管由于自身的市场地位不同、竞争战略不同，而采取了不同的竞争或者合作的市场策略，但综合来看，全球运营商的做法基本经历了从完全阻断到选择性阻断的发展过程。

在OTT产业发展初期，一些国家的运营商采取了较为保守、机械的阻断模式来阻止OTT厂商的侵蚀。根据应用的阻断手段不同，这种保守的阻断模式主要有三种。

最生硬的做法是网络通道技术阻断，即通过在网络上屏蔽通信服务通道，阻止OTT使用。法国电信Orange、Bouygues、德国E-Plus及其母公司荷兰运营商KPN曾禁止任何VoIP的服务。

2009年，德国移动运营商T-Mobile认为，在iPhone上使用VoIP或IM都违反用户服务协议。T-Mobile将保留阻止该应用的权利。同时还把网络安全作为阻止Skype的重要理由。这一做法在当时十分激进，引起很多用户不满。因此，西班牙电信运营商Telefonica则选择了一个相对折中的方式：允许用户在Wi-Fi网络中使用Skype，但不允许在3G网络上使用。

第二种阻断方式是：对安全性的质疑。美国电信服务商Verizon由于已经与美国其他主要运营商AT&T和T-Mobile在美国组建了一个子公司，专门开发允许用户通过智能手机进行支付和兑换优惠券的产品，因此在面临谷歌钱包竞争的时候，Verizon对其销售的智能机屏蔽了谷歌钱包业务，理由是谷歌钱包要求访问SE安全元件。

不过，这些做法一般都会面临极大的市场争议。因此，他们多采用第三种阻断方式：以违规或者违法的理由向电信监管机构寻求政策支持。芬兰电信运营商TeliaSonera就向芬兰电信管制机构FICORA寻求支持应对Skype的竞争，最终FICORA认为Skype的Skype In和Skype Out具有通信服务特征。他们认为，只要使用芬兰电信网络即可视为在芬兰运营公用电信服务，并把Skype In纳入监管范围。

虽然在全球范围内电信运营商均对OTT厂商采取过阻断措施，但这已经成为历史。随着互联网的发展和技术进步，技术和政策的阻断正在被电信运营商和电信监管机构放弃。

后期，由于OTT业务对电信运营商的冲击核心是其免费的模式，因此，在面对业务替代竞争时，运营商也开始依靠自身的优势，更多地通过价格杠杆来提高自己的业务吸引力，同时以资费为由限制用户使用竞争性OTT应用。

例如，Vodafone UK（英国）按照月套餐40英镑为界限，月套餐低于40英镑的用户，不允许使用VoIP服务，而月套餐超过40欧元的用户，则可以免费使用VoIP服务。

德国T-Mobile亦有积极的尝试。2009年其推出一款最低消费为10欧元的VoIP套餐“Internet Telefonie”，并在2011年调整为9.95欧元。为了进一步降低OTT业务对用户的吸引力，T-Mobile还推出月资费为50欧元包含免费VoIP业务的高话务量套餐。

此种价格歧视的做法，可谓一举多得，既抑制了免费语音服务对价格敏感的低端用户的吸引力，又通过一定的资费门槛，保障了运营商的收益。

运营商利用价格杠杆的另一种做法是：直接对VoIP额外收费。瑞典运营商对VoIP用户收取6欧元额外费用；VodafoneUK公司对月资费低于40英镑额外收取15欧元才能使用VoIP功能。

运营商利用价格杠杆的第三种做法是：运用“综合的资费套餐”应对OTT冲击。荷兰KPN公司通过提高移动数据业务的价格并采取分级定价方式，将数据业务引入标准资费套餐中，并基于数据速率的不同，设置不同的数据通信服务补贴，从而可以通过对大数据流量的资费补贴让用户无顾虑地使用SMS（短信系统），这样KPN公司能将一些用户拉回SMS通道。

此外，处于市场主导地位的运营商一般都会推出自有的OTT业务，以应对竞争。如美国的T-mobile推出“Bobsled”，该应用可以让用户随时在线打电话和聊天，用户还可通过Web方式与其Facebook账号关联。

运营商之间联合，也是一种应对竞争的策略。欧洲五大电信巨头西班牙Telefonica、英国沃达丰、法国Orange、Telecom意大利及德国电信联合推出自有即时手机短信系统“Joyn”，以应对Blackberry Messaging及Whats App messenger为代表的即时通信应用。

但对非市场主导运营商来说，与互联网OTT厂商合作，则被视为一种短期内迅速扩大市场份额的重要手段。英国运营商“3”公司就与Skype合作，为其用户提供到其他运营商的落地服务，并在2007年推出Skype终端。

中国运营商应寻求共赢

照搬国外运营商的经验，并不符合中国国情。

由于中国电信市场的相对封闭性，中国运营商并没有像国外同行那样遭遇到来自Skype的猛烈冲击，直到3G牌照发放五年后微信的出现，才让中国的电信运营商准备与互联网匆忙结束流量的蜜月期。

对于处于主导地位的运营商来说，或许直接竞争才是上策。尽管受制于国企的体制约束，但并不代表运营商不可有所作为。而对致力于向移动互联网转型并谋求开拓新的利润增长点的市场主导公司来说，没有其他可选路径。

在这方面，西班牙Telefonica公司的实践值得学习：在业务创新上，通过收购具有核心技术的公司向市场推出竞争性的产品；同时，为市场提供次优（处于自己的业务与竞争互联网公司业务之间）低价产品，即田忌赛马的方案。

不过，在与互联网公司直接竞争的业务的市场定位上，运营商应该放弃不切实际的谋求行业主导者地位的思维。

更多运用价格杠杆调节手段可能亦是比较适合中国市场的一个手段。

不难看出，免费的语音、消息服务是互联网OTT应用吸引用户的核心，对于运营商来说，避免推出超低资费的流量套餐是一个整体的市场底线约束。不过，运营商也许可以要求低端用户支付额外的功能费用，运营商还可以通过不同时间和区域的资费价格策略，平滑用户大规模集中式的流量需求。

此次微信收费风波，目前来看，需要运营商和腾讯公司加快协商，建立一个共赢的后向付费模式（根据微信已使用的流量再按定价收费），这是短期内解决争端的最有前景的模式。

这套方案的优势在于，主导地位的运营商可以聚集中小互联网厂商对抗互联网巨头，比如形成应用套餐包，集合多款应用，按流量套餐收费。有个值得借鉴的案例是，日本KDDI公司的应用套餐包，甚至还与互联网厂商探索基于广告收入的后向付费盈利模式。

对中国运营商来说，寻求政策上的阻断或者技术上的阻断，并不能获得监管机构道义上的支持，也会面临舆论的压力。但是从服务保障的角度来看，把OTT类的应用纳入合规性的监管中，则应该成为政策上的优选方案。

合规性的监管并非要限制OTT的发展，相反，需要协调电信运营商与互联网OTT厂商在既有的电信网络技术框架下，在技术合作、用户共享、服务保障、长期服务、利益共享等多方面形成协调一致的市场化的合作。

互联网OTT的野蛮生长只能带来野蛮的对抗。任何理性的人，都应该相信：有明确规则的游戏，要比没有规则的游戏更能够保障游戏参与者的利益。

向社会性监管转变

互联网行业的替代性增长，正使得全球电信产业开始失去依靠垄断地位获取市场超额利润的能力。同时，电信领域内的普遍服务质量已在激烈的市场竞争中得以不断提升。

在此种情况下，既有的电信监管思路是否该有所转变？事实上，电信监管已逐渐失去了存在的原始意义。

电信行业管理部门不再是协调运营商的垄断行为，而是开始协调所谓不正当的过度市场竞争行为。这样的监管思路转变起来，并不容易。全球的电信管制机构均处于监管转变的迷失中。

电信监管的经济目标是让垄断行业的运行更有效率，通过各种市场的或行政的重组，激活市场竞争力。目前，电信监管的社会目标——公平的普遍通信服务，已基本实现。但OTT的出现，令监管失去了方向感。

之所以这样，是因为电信监管机构的经济性监管目标还没有被放弃。对电信运营商来说，如果电信监管机构放弃对基础电信业务的牌照管制或者对OTT业务视而不见，那么保护庞大的基础网络建设的投资收益，收回庞大的运营和维护成本将会成为严峻的挑战。

显然，全球的电信监管机构应适应OTT带来的监管理念的变革需求，即需要重新界定基础电信业务的范畴。

一些国家的电信监管机构开始尝试对OTT应用实施相同监管要求，考虑把一些基本公共性的普遍服务纳入OTT应用中。例如美国对VoIP业务提出执法侦听、911紧急呼叫等的要求；并计划从2014年开始，美国居民可通过手机短信向911请求救援；同时FCC也在研究把短信911强加于苹果的iMessage等OTT即时通讯业务上的可能性。

这样看来，社会性监管需要当局更加注重社会和市场公平，而不是经济效率。只要引入更多竞争，市场能发挥比政府更有效作用。但在可能存在市场失灵的地方，比如业务质量的一致性要求、市场公平竞争的底线、普遍服务的长期机制、信息安全、用户隐私保护、厂商与用户之间信息不对称等监管上，则需要发挥有形之手的作用。

《财经》供稿，作者博客

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