现代财政国家的“财”与“政”

长期以来，关于国家能力的评价一直有两种迷思：一种是过分强调国家税收能力，一种是过分强调国家代议制的作用。在香港学者和文凯看来，现代财政国家制度的建立极大增强了国家的动员能力，但这一制度之所以创立，与代议制和国家深入社会基层汲取税收的关系，并不密切。他比较了18世纪英国、明治日本和中国晚清，发现晚清政府的国家财政能力并不逊色于前两者，只不过是把重心放在改善国内民生，而非整军备战。

这一研究集中在他的新著《通向现代财政国家的路径》中。而他在文章中又推进了一步，提出了现代财政国家的建立与国家治理以及国家权力正当性之间存在何种联系的问题。这是他新著中没有处理的课题，而这又涉及国家形成、国家能力，具有比较前沿和自我革新的意味。

本文刊登于《读书》2023年6期新刊，来自微信公众号：读书杂志 （ID：dushu_magazine），作者：和文凯，头图来自：视觉中国

自鸦片战争被迫打开国门，中国的近代化事业举步维艰，其中最为重要的原因，是国家能力的欠发达。晚清自强运动的社会经济影响是一个逐渐扩大的过程。一八九〇年之后，包括电报学堂、矿业学堂和铁路学堂在内的新式教育机构已吸引越来越多的学生投考。但中国在甲午战争中惨败于日本，国运日渐衰落；庚子赔款之后，国势更是一落千丈，几近无法挽回。这一系列悲惨遭遇，使得中国学界对国家动员能力这一议题一直抱有极大兴趣：近代西方国家为什么具备强大的国家动员能力？是由于其政治代议制度抑或其发达的工商业吗？日本何以在明治维新之后不到三十年就有能力打败中国？

西方汉学界在二十世纪六十年代盛行的现代化理论影响下，将晚清国家能力之孱弱，归咎于清政府缺乏深入社会汲取税收的制度能力，无论是传统意义上的士绅，还是杜赞奇所强调的一九〇〇年后出现的“税收掮客”，二者都不是国家权力的忠实代表，反而阻碍了国家能力的进一步发展。在这一理论框架下，一些西方学者也倾向于从中国共产党深入基层的动员能力，来理解一九四九年后出现的所谓“强国家”现象。

这样的思路遮蔽了一些问题。其实，国家动员能力的增强，并不必然导致社会经济活力下降，二者之间还可能存在一种互补关系，即市场经济活动构成国家税收增加的坚实基础，而国家可以利用税收做担保，在金融市场上发行长期国债，从而大大提高其动员能力。现代财政国家的制度是如何建立的，这是《通向现代财政国家的路径》一书的核心问题。深入考察现代财政国家的制度创新过程，亦有助于我们重新理解清代的国家能力发展问题。

这一历史比较研究选取的案例，一是西欧典型的强国家，即英国，一是作为后发国家中强国家代表的日本，晚清中国则是一个可能建成现代财政国家但没有具体实现的反面案例。在比较研究过程中，我发现英国财政史和日本财政史有大量的专业成果并没有被西方的社会科学家充分吸收，而这些丰富且扎实的实证研究对我们重新理解英国和日本国家能力的发展至关重要。十八世纪的英国之所以成为全球海上霸主，明治维新后的日本之所以能迅速建成强大的海军，背后的共同原因，都是政府具备在金融市场上募集长期巨额公债的制度能力。而以长期国债为基干的国家动员能力的提升，又进一步推动民间金融市场和工业的发展，例如，在这个过程中，英格兰银行和日本银行成为真正意义上可以进行宏观经济调控的中央银行。

《通向现代财政国家的路径》从中央层面的制度创新研究国家能力增强的制度原因。这一创新过程包括两项相互依存甚至互为因果的制度建设：其一是中央集权的征收间接消费税的官僚制，其二是建立在间接消费税基础上的国家长期信用工具的发行和管理制度。

现代财政国家制度的建立，极大增强了国家的动员能力，但这一制度之所以创立，与代议制和国家深入社会基层汲取税收的关系，并不密切。英国早在一六八三年就已建立中央直接征收间接消费税的官僚制度，早于确立议会主权的光荣革命（一六八八年）；而间接消费税的课税对象为大宗日常消费品，特别是啤酒。因此，国家并不需要深入社会各个层面，只需要在日常消费品的主要生产场地，比如大啤酒商的酿造工厂就场征课。中央集中征收的间接消费税，使英国政府可以按时支付其长期国债持有人的利息，这一信用使得英国政府的长期国债成为金融市场上深受投资者青睐的投资产品。而为了维护日益增发的英国长期国债的市场信用，英国政府又不遗余力地强化间接消费税的征收力度和效率，从而在征税效率和长期国债的信用维护之间形成了相互促进的良性循环。

明治日本财政制度发展与十八世纪的英国有很多相似之处。英文和中文学界长期以来将明治日本国家能力的提升，归功于明治政府高效的土地税征收。但日本财政史学家很早就注意到，明治时期政府收入中增长最为迅速的税种是对酒类生产者征收的间接消费税，而增收土地税的措施则因受到农民强烈的抵制难以施行。明治政府在一八八二年开始在国内发行长期国债，主要用于海军扩张和国内主要铁路干线的修建，这是明治日本国家能力迅速提升的关键。换句话说，现代财政国家的制度使日本政府可以用未来二三十年的税收支付当下的军费开支，这与完全依靠当下税收盈余来建设海军、修建铁路的清政府形成极为鲜明的对比，因为晚清政府只有短期借贷行为，并没有利用税收作为杠杆来发行长期信用工具。

现在依然有很多学者倾向于以清政府的税收数额测量国家能力，在比较十九世纪晚期中日两国的国家能力时，依然将重点放在税收数额，这很令人遗憾。从现代财政国家的角度看，仅仅从税收来衡量国家能力是非常片面的，政府如何利用税收作为杠杆发行长期国家信用工具，才是整体评价国家能力的适当标准。如果一八九四年之前的清政府能够借助中央政府控制的厘金和关税，在以上海为中心的金融市场发行长期国债，在其他条件完全不变的情况下，其海军规模完全可以翻倍，彻底改变当时东亚的地缘政治格局。

还需关注的是，国家发行的长期信用工具能否得到民间市场的认可和支持。对于这个问题，西方现有的政治经济学理论过分强调代议制的作用，“无代议，无征税”即是这一理论范式的核心表述。但十八世纪英国和十九世纪晚期日本的经验表明，间接消费税这一支撑现代财政国家体系的重要税源，恰恰在代议人和实际纳税人之间，存在着严重不对称。在当时的政治代议制度中，广大普通消费者的利益并没有得到充分保护，税收结构因此存在严重不公，富人税轻，而税赋的重担落在中产阶级甚至穷人身上。如何从间接税特殊的政治性质和社会分配效应，来对代议制的政治经济学范式进行批判，是一个值得深入思考的议题。

现代财政国家建立所需要的历史条件，也值得我们深入了解和研究。以英国为例，最近十多年，很多学者关注十八世纪英国国债发行和二级市场之间的关系，而二级金融市场本身又是以民间商人为主发展起来的。明治日本在纸币发行和国债发行方面除了学习西方国家的经验，也得益于德川后期各大名领主为解决自身严重的债务危机而采取的“重商主义”经济政策。各个大名手下的理财专家以发行纸币来鼓励领内特产品的生产，然后将这些特产品运送到江户-京都-大阪的中央市场去销售，以赚取幕府的金银货币，支持所发行纸钞的面值。

近年，日本历史学家对德川后期民间商人如何深度参与大名领主的纸币发行和管理，有深入而细致的实证研究，中国经济史学界民间文书和地方文献的挖掘工作也不断深入。我们发现民间信用工具的发行和使用在清代极为普遍，其地域之广，超出了以往学界的想象。这些新的研究材料，为进一步探索国家财政、国债发行与民间金融市场的互动，提供了丰富的素材。但从现代财政国家建立的角度来看，民间金融市场的发达，并不必然导致国家信用制度的建立，后者是一个政治与经济互动历史过程的产物，绝非市场经济下民间金融发展的自然结果。晚清至民国时期，民间金融市场与国家权力的互动有哪些连续性和断裂性，这些都值得打通历史分期来做整合性的研究。

日本明治政府发行的国债

现代财政国家的制度创建过程涉及国家财政制度的根本性变革。而有关财政的研究，既有“财”的金融财政技术问题，也有与国家权力正当性和国家治理密切相关的“政”或“治理”的维度。以代议制作为国家能力发展基础的研究范式，在目前的学界可谓根深蒂固。还有很多西方主流学者将日本明治维新后国家能力的迅速提升归因于一八九一年成立的日本国会，其实奠定日本国家能力制度基础的现代财政国家制度早在一八八六年业已建成。而一八九一至一八九四年间，日本初期国会内曾围绕政府预算展开政治斗争，反而是所谓“民党”代表高举“民力休养”的旗帜，反对“富国强兵”的军事扩张，要求明治政府削减军费、减少政府税赋，同时增加包括大型水利工程在内的国内福祉方面的开支。而英国一七六〇年后展开的“议会改革”运动对所谓“军事-财政国家”也提出强烈批判，要求根除政府开支方面的腐败，改进税赋制度，使其更加公平合理，以减轻普通民众的赋税重担。

同样的现代财政国家制度，到底是服务于对外战争和扩军备战，还是用于改善国内的民生福祉，这是《通向现代财政国家的路径》尚未回答的一个政治问题。

和文凯先生自己对《通向现代财政国家的路径》的看法（来源：香港中文大学出版社微信公众平台“不激不随”）

现代财政国家出现之前，地方社会与早期现代国家在有关民生福祉的公共物品提供方面，其实一直有着互动合作。在国家财政出现严重问题甚至入不敷出的时候，地方社会参与公共物品提供的积极性表现得更为充分。这一现象在十六世纪末至十七世纪初的英国、德川后期的日本，以及清嘉道时期的中国都曾出现过。国家与社会在地方公共物品提供方面的合作，与现代财政国家建立之后围绕财政开支用途和税收规模的争论之间是否存在内在联系？要回答这个问题，我们需要跳出“战争导致国家形成”这一梯利以降形成的范式束缚，从公共物品提供的角度重新考察国家形成这一课题。

《通向现代财政国家的路径》关注中央层面的制度创新，其局限性在于对地方财政和地方治理的忽视。而从国家治理的角度来看，国家财政的支出不单单体现在中央财政或对外战争的费用上，更有大量诸如水利、道路、桥梁等地方公共物品提供方面的开支。现代财政国家制度建立之前，国家在这些地方公共福祉项目方面的能力如何？现代财政国家制度建立之后，虽然国家能力大为提升，但如何在决策方面使国家增加对国内公共福祉方面的投入？为了回答这些问题，我开始对一五三三至一七八〇年的英国、一六四〇至一八九五年的日本，以及一六八四至一九一一年的中国进行系统的比较历史研究，除了大量阅读这三个国家历史学家的专门研究，我自己也利用军机处录副奏折和宫中档案做了很多研究，同时学习如何使用公开出版的英国史料，特别是枢密院法案。

通过对灾荒赈济和水利设施两项公共物品提供的比较研究，我发现一五三三至一六四〇年间的英国、一六四〇至一八五三年间的日本和一六八四至一八四〇年间的中国在制度运作方面存在深层一致性。表面上看，英国和日本有发达的地域社会自治传统，政府财政的集中度很低，而中国则有高度集中的中央财政制度。但英国和日本都存在大量跨地域的公共工程，需费浩繁，地方社会根本无力承担；清代中国僵化的中央财政制度使得中央政府和地方督抚难以满足地方社会对水利设施兴建和维修方面的要求。

灾荒赈济方面类似：英国以教区为中心的济贫制度和日本分散各地的仓储体系都难以应对大规模饥荒造成的灾难；清政府以官款建立和维护的常平仓制度，虽然可以调集全国资源协调跨省的饥荒赈济，但又受制于仓储制度管理和存贮技术的局限，难以维持官方额定规模的粮食储备。

虽然制度上各有缺陷，但在维护天下福祉这一国家与社会共同接受的道德基础上，国家和社会在公共物品的提供方面都可以展开良性互动合作：英国王室政府和德川幕府以中央政治权威的地位，在跨地区的大型水利工程和大规模饥荒的赈济方面，或协调跨地区的物资流动，或以特殊的财政手段满足地方社会无力承担的工程费用；清代中国国家和社会的互动，则表现为国家鼓励地方社会积极参与公共物品和仓储建设，以减轻中央财政的负担。对于地方社会无力承担而又不能纳入中央僵化财政制度的中型水利工程的开支，则采取预支官款、“借项兴修”，工程完工后，由收益方在地丁项下以“摊征还款”的办法灵活处理。

《地方督抚与清末新政》书影，这本书从地方督抚在新政中的思想与活动的角度，具体考察地方督抚对清政府新政决策的参与及其影响，以及地方督抚与新政过程中社会变迁的互动关系，以此观察清末中央与地方权力格局的演变态势（来源：douban.com）

这三个早期现代国家在公共物品提供方面，虽然国家和社会互动合作的方向各异，但国家权力正当性的政治性质相似，即以天下福祉为国家权力正当性的基础，国家与社会在这一个双方共同认可的道德平台上，相互配合，互为补充，从而完成单靠国家或社会一方难以实现的国家治理目标。构建基于天下福祉的国家权力正当性，使这三个案例国家，不仅鼓励地方社会积极参与地方公共物品的提供，而且允许民众在民生福祉的具体问题上向国家政权提出诉愿。这三个案例中最有意思的共同点，是当不同地域或不同职业的民众因利益纠纷而发起集体请愿，要求政府给予公正裁决时，国家权力对这些组织性强、规模大的民众请愿，表现出相当的宽容。

天下福祉为国家权力正当性的道德基础，为我们重新理解国家能力提供了一个新的视角。中央政府所能集中调动的税收资源本身并不能全面真实地反映国家的动员能力，因为在早期现代国家阶段，中央政府调动的物资主要用于对外战争，而在国家治理的内政方面，地方上大量的公共物品提供所涉及的资金和物资调动虽然需要中央政府的协调，但并不需要经过中央政府之手。中央政府协调调动的资金物资是国家动员能力的间接表现，与直接动员表现出来的国家能力同样重要。

《通向现代财政国家的路径》繁体字版书影（来源：douban.com）

在这一新的历史比较研究基础上，我终于可以尝试解决《通向现代财政国家的路径》最后没有回答的问题，即现代财政国家的建立与国家治理，以及国家权力正当性之间存在什么样的联系。比较十八世纪英国、明治维新后的日本和清同光时期的中国，英国的国家能力主要作用于对外战争，与国内福祉的需求形成严重冲突，故引起社会的广泛不满甚至愤怒；明治日本在急速建设集中型中央财政的过程中，牺牲地方社会福祉，将本应由中央政府承担的地方公共物品，包括防洪水利工程和基础教育，转嫁给地方社会；明治政府一八八二年以中国为假想敌开始军备扩张，军费激增而地方公共支出锐减，地方社会长期淤积的不满和愤怒终于在一八九一至一八九五年间的初期国会上喷涌而出，地方民意代表屡次否定政府预算草案，令明治政府狼狈不堪。

相比之下，虽然清政府在十九世纪下半叶沿用传统的分散型财政制度，但一方面督抚拥有不受户部苛繁奏销制度约束的“外销”款项，在地方公共工程和公共事务的开支方面有更大的灵活性；另一方面，在建构天下福祉这一共同道德平台上的公共物品提供方面，国家与社会的各项合作，无论在深度还是广度方面都有相当的发展，江南绅商甚至开始组织跨省的大规模灾荒赈济，以弥补清政府仓储制度的不足。同时，“移缓救急”这一财政运作方式不仅被用于军事开支和对外借款的偿还，也用于民生福祉所系国内重大水利工程。长期以来，晚清政府在十九世纪下半叶国内治理和公共物品提供方面的表现，并没有受到学界的公正评价。关于这个问题，近年来史学界开始出现越来越多的具体实证研究，总体评价开始倾向于正面肯定，可能还需要一段时间才能做出更为综合公允的评判。

十八世纪英国的对外战争，与十七世纪八十年代以来英国国内日益尖锐的宗教矛盾和欧洲宗教改革，以及反宗教改革的大背景有着密切的关系。而在一八六八年的日本，倒幕派发动明治维新、武力推翻幕府的理由之一，是幕府与西方列强签订的不平等条约有辱国权，因此维新政府急需在国际事务上有所作为，以建立其正当性。这构成了明治政府牺牲国内福祉以求军备扩张的根本原因。

而晚清政府在国家权力正当性的维护方面，并没有英国政府面对的宗教挑战，也没有明治维新之后的日本政府急需在国际事务中建立正当性的压力，可以完全建立在国内民生福祉保护的基础上。自强运动的军事目标也以防御为主，对国家财政构成的压力远不及英国和日本那么大。甲午一战事发突然，随后中国兵败如山倒，不得不在战败后支付巨额赔款，其局势变化之快，根本没有给清政府改革财政制度以增加军费的机会。

甲午战败的原因，不单单是财政方面国家能力的不足，也在于海军和陆军平时训练的强度和密度远低于日本。更重要的是，一八八六年李鸿章和伊藤博文签订《天津条约》之后，日本政府转向西方国家，希望以外交谈判的方式来废除不平等条约，在朝鲜问题上不再挑衅中国。面对这样的国际局势，清政府在黄河决口后耗资巨大的郑州工程压力下，放缓海军建设，在当时的历史情境之中不是没有道理，虽然以事后诸葛亮的视角来看代价沉重。但我们不能以后见之明，来评判当时清政府在国际地缘政治中的种种失策，更不能因为其在国际地缘政治争斗方面的失败，否认其在一八九五年之前在国内公共物品提供和国内治理方面的表现。

社会科学领域有关国家能力、国家形成等课题的比较历史研究，必须构建在坚实的历史实证研究基础之上，从具体情境出发，来考察历史过程中行动者的理性和制度发展构想，尽可能不将行动者不具备的对事后结果的认识，强加于对制度发展历史过程的解释中。税收、公共金融、国家能力、国家治理和国家权力正当性之间，本身存在着密切的联系，研究它们之间关联的理论工作，需要及时跟踪具体议题上不断深化的实证研究，否则容易空洞而苍白。而对具体问题的实证研究，也应该对问题后面的理论背景保持一定的自觉，否则可能会陷入“只见树木，不见森林”的盲目。社会科学学者与历史学家之间，如何克服各自学科的偏见，相互学习，取长补短，这是一项需要双方共同努力的事业。

（《通向现代财政国家的路径》，和文凯著，生活·读书·新知三联书店即出）

本文来自微信公众号：读书杂志 （ID：dushu_magazine），作者：和文凯