虎嗅注：最近，被称为 “国家智囊”的两位经济学家，林毅夫、张维迎就“发展经济是否需要产业政策推动”问题的一番争论。林毅夫认为，经济成功前提就是政府因势利导，基础设施以及法律、金融制度的完善必须由政府协调不同的企业家，或是政府自己来提供。经济学者李子旸支持林毅夫的观点，并认为经济应该由政府通过产业政策引导，还是应该完全靠企业家去摸索。

本文来自微信公众号铅笔经济研究社，作者李子旸，原文标题为《李子暘：为什么支持林毅夫》，虎嗅受权转载。

关于产业政策的争论，实际上已经持续多年。最近这一次争论又起的时候，我正在看林毅夫的著作《繁荣的求索》，对林的观点有了比过去多得多的了解，也因此从原来的反对转为支持。

争论热闹起来以后，意外也不意外地看到，很多批评者对林毅夫的观点根本就不了解。他们直接根据自己对产业政策的印象提出了“批评”。当学术争论成为舆论热点的时候，往往就会出现这种情况，不足为奇。想要继续讨论，只好尽量把争论拉回观点本身。本文就打算做这件事。

现代社会中，如果一个国家经济以农业为主，百分之八九十的人口都是农民，靠耕作为生，这个国家必定是个穷国。想要变富，要想繁荣，只是继续发展农业是没有出路的，即使年年大丰收也无济于事。需要的是让国家的生产结构发生变化，从农业为主转为工业为主，也就是工业化。现代化的过程，不是原来的农业产量增加的过程，而必定是个生产结构发生深刻变迁的过程。

这就是从结构变迁的角度理解经济发展。这样研究经济发展的就是结构经济学。二战以后，很多新独立的国家在设计本国的经济发展之路时，主要的理论依据就是结构经济学。

结构经济学认为，既然落后国家和先进国家的区别在于生产结构不同，那么，落后国家赶上先进国家的方式，就是主动改变经济结构，缺哪部分补哪部分，缺钢铁厂就建钢铁厂，缺化工厂就建化工厂，缺铁路就修铁路。

并且，这种结构改变主要靠政府，因为只能政府才能集中人力财力做这种大事。贫困落后的农业国家，不依靠国家集中资源的力量，指望着民间自发突破原有的结构，实现工业化，无异于缘木求鱼。

孙中山心目中革命后的建设目标是在中国建铁路十万公里。毛泽东说，美国人有什么了不起的，无非每年八千万吨钢嘛，于是“大炼钢铁”就成了“三面红旗”之一。恩克鲁玛在刚独立的加纳建立了水电站、钢铁公司、纤维公司、建筑公司等一大堆国企。

看，这些立志赶超先进国家的领导人，想法都是符合“结构经济学”的。在国际经济秩序上，结构经济学的政策是“进口替代”。国际贸易中，落后国家往往出口矿产品、农产品等能源、原料，进口各种工业制成品。这当然是因为本国工业生产能力不足，不能满足市场需要。解决办法就是增加本国工业生产能力，用本国生产出来的工业品替代原来的进口工业品——进口替代。

拉美国家还进一步提出了“依附论”。认为发展中国家继续留在国际贸易中是很不明智的，将无法摆脱对发达国家的“依附”。解决之道是发展本国经济的独立性，尽量脱离“不平等的、剥削性的”国际经济秩序。

结果怎样呢？惨败。采纳结构经济学主张的国家，都遭到了经济失败，不但没有摆脱原有的贫穷落后状态，和先进国家的差距还被进一步拉大了。原来已经颇为发达的阿根廷，还反过来退回到了发展中国家的行列。

相反，东亚四小龙等国家和地区，没有采纳结构经济学，而是采用相反的出口导向战略，通过贸易和国际分工积极加入“不平等的”国际经济秩序。当时，很多经济学家都认为东亚四小龙这种发展方式没有前途，等着看他们的笑话。没想到，出口导向战略取得了辉煌成功。东亚四小龙成为战后新独立国家经济发展的典范，鲤鱼跳龙门，只用一两代人的时间，从穷国一跃成为高收入国家。发展速度之快，甚至超过了英美法德等老牌资本主义国家。

到了1980年代，结构经济学、依附论的失败已经无可否认。为了改变国民经济结构，这些国家的政府投资于雄心勃勃的工业化计划，结果，仿照发达国家打造的工业体系不但没能让国家变富裕，反而成为国家财政的沉重包袱，吸干了穷国本来就不多的财富积累。

让人哭笑不得的是，以上所述的这种结构经济学，在最近的争论中，往往被误认为是林毅夫的主张。实际上，林毅夫提出的“新结构经济学”在很多方面正是针对这种“旧结构经济学”的。

“新”“旧”结构经济学的共同点是：都强调结构变迁对经济发展的重要意义，都认为国家在经济发展中有很大作用，主张国家通过产业政策的方式引导经济发展。但除此之外，就都是区别了。

区别是什么呢？

旧结构经济学主张，按照本国和先进国家生产结构上的差异，政府直接进行投资和建设，缺什么补什么，一项一项把工业体系搭建起来。新结构经济学则认为，这样做只能打造出一批不符合本国比较优势的企业，比如，在资金匮乏的落后国家兴建需要大量资金的重化工业。由于不符合比较优势，这些企业不可能形成自生能力，离不开政府的财政补贴。表面上看，国家建立起了前所未有的工业体系，但这个体系不但不能创造财富，反而每天都在消耗财富。

为了补贴这些没有自生能力的国营企业，国家要么用“剪刀差”的方式从农民那里弄来资金，要么从其他国家借来资金。苏东国家多采用前一种办法，拉美国家多用后一种办法。结果都很糟糕。苏东国家陷入经济停滞，拉美国家则被债务危机摧垮。

新结构经济学主张，国家的产业政策必须符合比较优势，因势利导，务求企业能获得自生能力，不能长期依靠财政补贴生存。产业政策的作用在于引导和帮助企业按照比较优势发展，而不是直接投资打造相关结构。

旧结构经济学认为，工业化的经济结构，对落后国家来说就是“有”“无”之分。没有就要去建，把“无”变成“有”。没有那么多钢铁厂，就直接建高炉。钢铁产量赶上发达国家，自然也就成了发达国家。

新结构经济学则认为，在落后国家和发达国家之间，有一系列台阶需要攀登。落后国家不可能一步赶上发达国家，而要依照比较优势，一步一步地改变生产结构，逐渐完成结构变迁，从最初的农业为主，转向发展轻工业、简单服务业。积累了资金和基础设施以后，才可以发展重工业。资金和技术进一步积累以后，才可以发展高科技产业和复杂服务业，等等。

一蹴而就的结构变迁之所以是不可能的，就是因为不同发展阶段的资源禀赋不同，比较优势也就不同。发展初期，落后国家往往劳动力资源丰富，资金匮乏，这时只能发展劳动密集型产业。如果勉强发展资金密集型产业，就赚不到钱，企业无法形成自生能力。新结构经济学主张，产业政策在发展的每一步都遵从比较优势，这就能让企业赚到钱，然后资源禀赋也跟着转变，比如资金渐渐就不那么匮乏了，这时，才可以着手发展资金密集型产业。

旧结构经济学已被抛弃。学术理论上，新结构经济学的主要对手是华盛顿共识。华盛顿共识把旧结构经济学的失败归因于政府的产业政策，所以主张尽可能排除政府产业政策，让企业家去自由发展经济。他们质问新结构经济学的首要问题就是：为什么是政府？你们为什么主张由政府引导，而不是让企业家自主摸索？

我认为，到底应该由政府通过产业政策引导，还是应该由企业家去自由摸索，这个问题的答案应该来自现实，而不应根据某些理论预先就做出明确判断。换句话说，这是一个经验问题，而不是先验问题。

那种认为企业家一定会比政府官员做得好的观点，我无法赞同，因为现实中存在大量政府通过产业政策成功引导国家发展的例子。其中最大的例子就是中国。中国的改革开放，从一开始就明确提出“一个中心、两个基本点”。一个中心就是“以经济建设为中心”。也就是说，从改革开放一开始，中国政府就决心主动引导经济发展，将之列为各级官员的核心工作。

改革开放的三十多年来，中国上下各级官员也确实是这么做的。他们天天所思所想的主要就是如何发展辖区的经济。上级对下级的考核也主要看其经济建设的成绩。并且，各级官员对地方经济的干预非常具体，针对特定行业，有明显的主导性和方向性，而不是仅限于普惠的、整体的减税或制度优化等。换句话说，中国政府各级官员推动经济发展，主要就是靠产业政策。

重要的是，中国经济取得了世所罕见的持续高速发展。相比之下，那些奉行华盛顿共识、不靠产业政策而是靠“制度变革”推动经济发展的国家，却遭遇了和旧结构经济学不相上下的惨痛失败。最可叹的是俄罗斯。他们先是在计划经济下错走了旧结构经济学的路，剧变以后又错走了华盛顿共识的路。真是地地道道的“吃二茬苦，受二茬罪”。

林毅夫的新结构经济学并不是书房里凭空构想出来的主张，事实上，可以说新结构经济学是对中国经济成就原因的解释。不过，也正因此，有人误以为，新结构经济学的论据就是简单地罗列中国的经济成就，是根据现象直接得出结论。这种说法，说明他们并不了解新结构经济学。

当然不能根据现象就简单地得出理论，理论要靠深入的分析和对规律的探索。现象的作用在于提出问题，引发思考。中国经济发展，造福人口众多，发展规模巨大，成就惊人。对这个巨大的事实，不能避而不谈视而不见。事实上，中国的经济发展，确实对华盛顿共识等主流发展经济学提出了严重挑战。新结构经济学就是对这种挑战的一个理论回应。

观察现实就会发现，很多落后国家或转轨前的计划体制国家，往往高度封闭，民众对世事知之甚少。这些国家中的少数官员反而因为到过其他国家，和先进国家有过直接交流，而对世界经济略知一二，个别官员还知之颇多。

当这些国家开始对外开放、发展经济时，官员凭借他们的国际经验，发现本国的比较优势，知道哪个行业赢利的可能最大，正确提出引导性的产业政策，这不是很正常吗？难道那些终日在田间劳动，连大城市都没去过的普通人，在这方面会更具优势吗？

其次，在落后国家或转轨国家，国家是社会中组织性最高、能力最强的团体。社会其他人却非常涣散、一片散沙。政府往往是这些国家中“动员”程度最高的部分。当这些国家开始大力发展经济时，不可能放弃政府这种巨大的组织资源，而等着社会其他部分的组织性慢慢生长。

回顾中国的发展历程，我们就会意识到，在改革开放初期，政府带领大家发展经济，根本就不会有人对此提出质疑。大家都觉得事情必然如此。带领大家脱贫致富奔小康，政府不就应该干这个吗？书记县长不干这个，要他们还有什么用？接着搞阶级斗争吗？

可见，“为什么要由政府来做？”这个问题很大程度上在现实中从来就不存在。这个问题反倒是学者后来在书房中空想出来的。当代世界中根本就找不到不靠产业政策推动经济发展的政府。或许“政府为什么会做对？”才是更有意义的问题。

政府如何制定产业政策，这其实是新、旧结构经济学的核心区别。如前所述，旧结构经济学要求政府仿照发达国家，有意识地打造本国的经济结构，不必去考虑是否符合本国比较优势。实际上，如果不符合比较优势，反倒坚定了他们认为应该由政府来做的决心。他们把不符合比较优势导致的经济失败称为“市场失灵”。他们说，政府就是要有意识地克服市场失灵，让国家尽快现代化。

这种方式已经被证明必然失败。那种情况也不是市场失灵，相反，那是市场显灵。一个穷国搞资金密集型产业，如果仅仅因为政府来做就能成功，那才是大白天见了鬼了。

新结构经济学针对性地提出，政府的产业政策应该符合本国的比较优势，这样，或许初期政府需要做出一些补贴、基建或税收优惠，但企业很快就能赚到钱，有了自生能力。政府也就不必继续补贴了，反而可以去收税了。政府产业政策的引导目的就达到了。

那么，接下来的问题就是，政府官员为什么会做对呢？

这就说到了官员的考核机制——讨论新结构经济学时，局限在经济范围内思考是看不清楚的，必须把思考范围扩充到政治体制，具体说，要研究官员的激励机制。

如果说，官员不是毫不利己专门利人的完人——布坎南称之为“经济阉人”，那么，企业家同样也不是。企业家之所以能够做出正确决策，就是因为市场提供了正确的激励。如果激励被扭曲，企业家就会做出荒唐乃至危害社会整体利益的决策。同理，官员之所以能制定出符合比较优势的产业政策，一定是因为官员考核是正确的。

事实上，这正是中国改革开放的一个秘笈——中国的改革开放有很多秘笈，亟待整理研究。因为明确以经济建设为中心，中国政府对官员的考核以经济发展，甚至以可精确量化的GDP为指标。官员的升迁和个人收益都直接和经济发展挂上了钩。在此考核制度之下，官员的行事方式实际上很接近企业家。他们制定出正确的产业政策，也就合乎逻辑了。

在这里，也许有必要给新结构经济学做个补充。逻辑上，正确的产业政策确实是符合比较优势的，但在现实中，比较优势是一种分析工具，不是看得见的量化指标。制定产业政策时，官员没办法知道是否符合比较优势——我觉得很多基层官员根本就不知道“比较优势”这个概念。他们知道的，是产业政策是否有经济效益，是否能拉动地方经济增长，直接说就是——是否赚钱。这谁都懂，并且，谁都看得见。

只要考核机制能迫使官员制定有经济效益的产业政策，只上马那些能赚钱的项目，政府对经济的引导就是符合比较优势的。那些不符合比较优势的产业政策，即使提出了，也会很快被纠正。被GDP考核、要保证财政收入的官员，对赔钱同样敏感。花大力气招商引资，是为了赚钱和发展经济。如果发现引来的企业不能带来经济增长，官员翻脸比翻书还快。

这种情况下，具备比较优势，和有经济效益能赚钱，其实是同义语。只要官员的考核机制“市场化”“利润化”了，产业政策必然趋向符合比较优势。相比之下，计划经济对国企、官员的考核则是“数量型”的，只看产量不看效益。赚钱不重要，产量赶上资本主义国家才重要。1958年8月17日，中共中央通过了《全党全民为生产1070万吨钢而奋斗》的决议，由此发动了大炼钢铁运动。看到了吧，目标是1070万吨钢，而不是通过炼钢赚钱。

因此，新结构经济学强烈地要求国家整体环境的“市场化”，只有有了“市场化”，才能有正确的价格信号，政府才能评估产业政策的效果。不仅如此，甚至对官员的考核也要“市场化”。那些好大喜功，不会赚钱只会花钱的官员，在现有的中国体制内是很难升迁的。这么一位同事，会耽误班子里所有人的政治前途。大家会想方设法把他赶走或者弄倒。

新结构经济学对产业政策符合比较优势的强调，需要转换为官员正确的考核机制，才能在现实中落实。这是发展中国家应用新结构经济学时要特别注意之处。这方面的研究目前看到的还不多，似乎是个有意思的理论增长点。

那些指责新结构经济学反市场化的批评是不得要领的。很多人对市场化的态度是叶公好龙式的。他们严重缺乏对市场化真实状况的理解能力。在书面上，他们赞颂市场化和市场经济，但当市场经济真出现在面前的时候，他们却惊骇于其中的种种具体景象而大加鞭挞。凡是他们不理解的市场化现象，就是邪恶的，就是反市场的。

一位经济学家指出：除少数极为偏执的理论家外，大多数经济学家都会同意（林毅夫的新结构经济学）。我想这是因为，毕竟大多数经济学家是会观察并努力理解现实的。

这篇文章已经够长了，还有一个更重要的为新结构经济学辩护的理由。下篇文章再写吧。