如何评价新鲜出炉的《电影产业促进法》？

文 / 郑厚哲律师

千呼万唤始出来。经历三十多年的立法长跑，《电影产业促进法》终于颁布。应该如何评价这部法律，它将对电影产业产生哪些影响呢？时间紧张，先趁热捡重要的和大家说说——再讲多了怕你也记不住。

文化产业第一法历史地位重要，但须知立法难，执法更难

《电影产业促进法》最大的意义，或许就是《电影产业促进法》颁布本身。

《电影产业促进法》作为电影产业第一部也是文化产业第一部立法，甫一颁布即引爆了电影圈与部分法律圈，这种热度本身也体现了该法的重要历史地位。

这时有必要泼点冷水。该法立法之路已经漫长坎坷，而贯彻执行也不会一片坦途。一直有人认为，“无法可依”限制了电影产业发展。那么《电影产业促进法》颁布后这种“借口”再不能成立了。如果“有法不依”让法律成为一纸具文，非但不能促进电影产业，还会对产业造成很大打击。

让《电影产业促进法》真正运用起来指引和规范电影产业相关主体的行为，让守法者获益，让违法者得到制裁，《电影产业促进法》才有生命力。

宏观层面确立政策导向，需要执法者把握好政策与市场的边界

电影产业尤其是中国电影产业，具有强烈的政策性。这些政策的制定和执行不但有宏观调控，也有微观管理，体现在行业准入、制作内容、发行放映等电影产业的每一个环节。《电影产业促进法》在法律层面上确立了电影产业宏观政策。

比如《电影产业促进法》第一条开宗明义“弘扬社会主义核心价值观”，第三条“从事电影活动，应当坚持为人民服务、为社会主义服务，坚持社会效益优先，实现社会效益与经济效益相统一”，第四条“国家坚持以人民为中心的创作导向”，第三十六条国家支持“传播中华优秀文化、弘扬社会主义核心价值观的重大题材电影”等等……

反面看，《电影产业促进法》第十六条明确规定电影不得含有“违反宪法确定的基本原则，煽动抗拒或者破坏宪法、法律、行政法规实施”“危害国家统一、主权和领土完整，泄露国家秘密，危害国家安全，损害国家尊严、荣誉和利益，宣扬恐怖主义、极端主义”等八项内容，第十四条规定合拍电影“不得与从事损害我国国家尊严、荣誉和利益，危害社会稳定，伤害民族感情等活动的境外组织合作”等等……

政策与市场的边界一直是电影产业最核心的问题之一。尺度把握得当有利于实现社会效益与经济效益相统一，促进社会主义文化发展繁荣；尺度把握不当则可能让电影人“带着镣铐跳舞”，使中国电影丧失国际竞争力。

近年一些忽视市场主体利益，细如毫末的管理措施已经引起很大争议。政策性风险全部由市场主体承担，将成为从业者不能承受之重。随着电影产业市场化不断深入，各主体不同利益诉求将日益复杂，更考验执法者的智慧。愿以《电影产业促进法》为契机，让依法行政的理念深入人心，实现促进电影产业繁荣发展的宏伟目标。

操作层面简化流程释放市场活力，需要从业者守法用法，自我负责

电影产业发展的历程，也是行政管制不断松绑的历程。《电影产业促进法》取消了电影制片单位审批和《摄制电影片许可证（单片）》审批等行政审批项目，第十七条规定“法人、其他组织应当将其摄制完成的电影送国务院电影主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府电影主管部门审查”，将一般题材成片审查下方到省级。

简政放权将对行业产生深远影响，举两个例子：

1、取消摄制许可审批有利于推广项目公司制，健全管理体制，控制投资风险。电影产业习惯使用“摄制组”形式制片，而鲜有采用“单片项目公司”的。摄制组对于出品方很可能而言意味着无限连带责任，不利于控制风险。而从业者不愿采用项目公司，一方面受长期行业习惯影响，一方面也与希望积累单片许可而获得制片牌照有关。《电影产业促进法》实施后，至少制片牌照问题不再存在，项目公司或将取代传统意义上的摄制组而渐成主流。

2、将电影审查权限下放，有利于促进地域竞争，进一步激发市场活力。打个比方，A省审查部门服务意识突出，审批流程简单高效，就会吸引更多市场主体；反观B省审查部门执法理念落后，审批流程复杂缓慢，该省的从业者难免不用脚投票寻求更友好的发展空间。

但是需要明确，对从业者而言取消剧本与摄制前置审批既是机遇也是挑战。例如之前审查部门对剧本提出审查意见，一些无法过审的镜头就不会拍摄，摄制资源不会浪费，严格按照剧本审查意见拍摄的影片在成片审批阶段也容易通过。而目前直到成片才需要审批，一些对电影内容把握不好的制片者可能在摄制阶段投入了大量人力财力，但成片审批不过全部投入都付诸东流，这时制片者的损失要比剧本严格审查时大得多。

权利与责任相伴，市场主体享受简政放权红利的同时，也要自担市场风险，这是市场经济良性运转的基石。

内外有别，强调保护国产电影

总局负责人在回答“《电影产业促进法》对涉外电影管理制度立法中是如何考虑确定的？”一问时颇有艺术：“《电影产业促进法》主旨是为了促进国产电影发展。无论是从行政管理、产业促进的角度，还是从立法原则、具体制度及法律责任方面，电影产业促进法主要着眼于对国内电影产业的规范和促进，着眼于对国产电影的扶持和保护。从国外立法情况看，其他国家电影产业促进法律一般也不详细规定涉外电影问题。”

虽然答问未直接回应，但通过条文即可明确：扶持国产电影是《电影产业促进法》的主旨。如第二十九条规定：“电影院应当合理安排由境内法人、其他组织所摄制电影的放映场次和时段，并且放映的时长不得低于年放映电影时长总和的三分之二”，如第五十九条规定“境外资本在中华人民共和国境内设立从事电影活动的企业的，按照国家有关规定执行”，但我们知道现行“国家有关规定”是禁止外资设立电影制片企业的。

保护本国电影在法国、韩国早有先例，也符合中国电影目前发展阶段。只是不宜片面强调保护导致国产电影成为温室花朵，只有与境外电影良性竞争才能最终实现促进中国电影产业发展的目标。

《电影产业促进法》的颁布实施在电影圈与法律圈都是一件大事，一件值得欢欣鼓舞的大事。但越是欣喜越应冷静，期待一部法律颁布就能使一个产业发生翻天覆地的变化并不现实，而将《电影产业促进法》赋予过多过重本不应有的意义，对电影产业绝非幸事。愿广大同仁共同努力，让《电影产业促进法》第一条“促进电影产业健康繁荣发展”的目标真正实现。

作者简介：郑厚哲律师，北京清律律师事务所合伙人，娱乐法业务负责人。郑厚哲律师微信号：zhenghouzhe（加微信请注明身份，谢谢），本文首发：娱乐资本论（yulezibenlun)