欧盟如何规制平台互联互通顽疾？

本文原载于《科技与法律（中英文）》2023年第二期，为方便阅读，原文注释均删除。来自微信公众号：Internet Law Review（ID：Internet-law-review），作者：叶明（西南政法大学经济法学院教授）、李文博（西南政法大学经济法学院硕士研究生），头图来自：视觉中国

在数字经济时代，欧盟始终带有对数字主权的深刻焦虑和对数字欧洲的美好期冀，为了实现互联互通的目标，欧盟一方面引导经营者通过市场化方式实现互联互通；另一方面，欧盟逐渐加强了市场监管和行业监管，通过规制化方式实现互联互通，取得了显著成效。

一、欧盟数字经济互联互通的市场化实现方式

在欧盟数字经济互联互通的进程中，市场化方式发挥了重要作用，这集中表现在欧盟引导市场主体通过标准化、开放应用程序接口、知识产权许可、适配技术和转换技术的应用、政府采购等方式实现互联互通。

（一）通过标准化实现互联互通

标准化是在公司、用户、利益集团和政府共识的基础上制定和落实技术规格的过程。一段时间以来，标准化一直伴随着并塑造了信息与通信技术（ICT， information and communications technology）领域的演变。

在标准的制定过程中，工业财团具有很大的影响力，标准制定组织（SSOs）在开放标准的发展过程中也起到了重要作用，而欧洲电信标准协会（ET⁃ SI）制定的全球移动通信系统（GSM）标准，更是被视为欧洲标准化政策的极大成功。正因为如此，欧盟委员会对集体标准制定寄予厚望，认为在数字单一市场中，标准化在实现新技术互联互通方面将发挥至关重要的作用，并希望借此推动诸如第五代移动通信技术、数字化制造、数据驱动服务、云服务、网络安全、电子健康、电子运输和移动支付等新技术的发展。

（二）通过知识产权许可和技术合作实现互联互通

知识产权许可是指一方市场主体允许其他市场主体获得己方所有的技术规格或者使用己方技术的权利。知识产权许可方式的有效性不仅首先取决于公司授予许可的意愿，还取决于许可协议的条款，一般来说，如果能够简化许可程序并降低交易成本，知识产权许可是实现互联互通的有效方式。

技术合作是一种高效的互联互通实现方式，处于产业链不同层级的企业都可以通过技术合作的方式实现互联互通，在很多情况下，技术合作往往要涉及知识产权的许可。在实际运行过程中，大企业之间的技术合作往往要经过漫长的谈判过程，而在数字经济寡头垄断的情况下，这种技术合作也容易产生通谋的反竞争行为。

（三）通过开放应用程序接口实现互联互通

一般来说，在单边互联互通中，市场主体需要开放应用程序接口供其他市场主体使用，其他市场主体需要在满足一定条件的基础上使用这些应用程序接口，以便提供与其互联互通的产品和服务。在这方面，应用程序脸书（Facebook）提供了很好的范例，当脸书于2007年5月第一次公布其应用程序接口时，第三方开发者在六个月的时间内便创建了数千个与其互联互通的应用程序，涵盖了游戏、体育、教育等不同情境。值得注意的是，脸书为这些第三方应用提供了广阔的平台，第三方应用也起到了丰富平台自身功能的作用，使得脸书平台自身更具有吸引力。

（四）通过应用适配技术和转换技术实现互联互通

在一方市场主体没有主动参与的情况下，另一方市场主体可以通过适配技术和转换技术与其实现互联互通。这种方式的互联互通无须通过标准化来实现，保证了技术的差异性。然而，由于现有产品和服务的构建需要成本，应用适配技术和转换技术的一方却无需付出这种成本，却可以获得某些收益，这将导致私人和社会的成本之间的不一致，从而损害事前激励制度。因此，市场主体可能会有强烈的动机来阻碍适配技术和转换技术的使用，从而重新实现对用户的锁定。

（五）通过政府采购引导市场主体实现互联互通

在现代社会中，政府采购的重要性日益增强，政府在作出采购决策时，可以通过购买可互联互通的产品或服务的方式，引导市场向互联互通的方向倾斜。欧盟委员会在其数字单一市场报告中指出，政府采购往往是推动系统之间互联互通的最有效方式。但是，需要指出的是，当政府采购在相关市场内具有显著且持续的影响时，这种方式是有效的，而当政府采购预算不足，无法对相关市场产生显著影响时，这种方式的效果是有限的。此外，通过政府采购的方法也可能造成技术锁定，不利于市场竞争和创新，在政府采购的过程中，也可能出现重复采购的情况，造成成本上升。

二、欧盟数字经济互联互通的规制化实现方式

除了通过市场化方式实现互联互通，欧盟也在探索规制化实现方式。一方面，依据竞争法相关规范，对阻碍横向互联互通和纵向互联互通的行为进行规制；另一方面，借助强制标准化、强制披露互联互通信息等多种方式，积极推进行业法规制，并在近期转向事前规制，赋予数字市场开门人一定的互联互通义务，以实现互联互通。

（一）通过竞争法规制实现互联互通

在很多情况下，市场机制并不能实现最优程度的互联互通，特别是在数字经济的背景下，由于网络效应的存在，互联网平台企业更易通过单方面的互联互通政策，达到阻碍竞争对手进入市场的目的。在欧盟法中，基于《欧洲联盟运作条约》第102条，这种行为可能被视为滥用市场支配地位，进而通过竞争法的事后机制来加以规制。

1. 欧盟市场监管机构对阻碍横向互联互通行为的认定

横向互联互通是指竞争产品、服务或平台之间的互联互通。由于横向的互联互通会削弱网络效应的影响，进而对先行进入市场的经营者不利，所以先进入市场的经营者通常都会拒绝与竞争的产品、服务和平台实现互联互通。由于经营者并没有配合竞争对手使用己方设施的义务，且单纯的借助网络效应构建商业模式的行为具有较低的可责难性，因此，在欧盟竞争法中，拒绝横向互联互通的行为尚未被认定为滥用市场支配地位。而即使在美国法中，在施加这种横向互联互通义务方面，美国反托拉斯法仅有一个判例——“阿斯彭滑雪”案，但即使是这唯一的判例，也存在高度争议。

2. 欧盟市场监管机构对阻碍纵向互联互通行为的认定

纵向互联互通是指竞争产品、服务或平台之间的互联互通。在实践中，经营者为了排除临近市场的竞争，可能拒绝与第三方互补产品和服务实现互联互通。

1998年秋天，微软公司收到了一封来自竞争对手太阳计算机系统公司（Sun Microsystems）的信件，要求微软提供有关视窗操作系统（Microsoft Windows）的相关技术信息，以便开发与视窗操作系统协同工作的产品，微软公司对此予以拒绝。

微软公司拒绝披露纵向互联互通信息的行为，受到了欧盟监管机构的高度关注。欧盟委员会认为，应用程序与操作系统的兼容性是极为重要的，微软拒绝向竞争对手披露纵向互联互通信息的行为，将直接关系到该应用程序能否在相关市场上与其他产品竞争，基于微软视窗操作系统的市场份额和重要性，其已在实质上构成必要设施，为了在客户端服务市场恢复有效竞争，竞争对手需要完全访问微软视窗操作系统的应用程序接口，微软公司拒绝披露互操作信息的行为构成滥用市场支配地位。

3. 欧盟市场监管机构对预防性反垄断措施的有益尝试

欧盟已就《数字市场法案》达成一致，该法案规定了对数字看门人的监管，并为被指定为“看门人”的核心平台引入了新的义务，实质上是对预防性反垄断措施的有益尝试。《数字市场法案》第5条和第6条规定了看门人的互联互通义务，旨在解决看门人通过实施捆绑销售或自我偏好行为，排除其他市场竞争者，从而使自己的产品获利的问题。

其中，第6(1)(c)条要求守门人允许第三方软件应用程序或者第三方软件应用程序商店的安装和有效使用，或者允许第三方软件或第三方软件应用程序商店与其操作系统实现互联互通。第6(1)(f)条规定，守门人应当在同等条件下，允许第三方辅助服务提供者访问其操作系统并实现互联互通，这就表明第 6(1)(f)只规定了有限的互操作性义务，没有设想对核心服务的访问和互操作性。尽管如此，这种互操作性要求仍然有助于促进平台的中介化，限制看门人向其他市场施加影响的能力，从而提高数字市场的竞争水平。

（二）通过行业法规制实现互联互通

作为一种事后机制，竞争法规制立足于具体案件事实，具有高度的灵活性。但是，这种规制方式也存在缺点，由于救济程序持续时间较长，往往不能适应快速发展的市场需要，执法机关也需要付出高昂的成本 。因此，除了传统的竞争法规制方式以外，欧盟也在积极探索，通过行业法规制实现互联互通。

1. 通过强制披露互联互通信息实现互联互通

强制披露互联互通信息是指监管机构强制一方市场主体披露对构建互联互通系统、组件和应用程序至关重要的信息。在一些情况下，欧盟监管机构需要对要求获取信息的市场主体、披露信息一方主体的合理关切、获得信息一方对披露信息一方的补偿，以及不披露信息的惩罚措施作出规定。而在另外一些情况下，欧盟监管机构只需要决定一方市场主体披露其互联互通信息，其他的实施细节由披露信息一方市场主体与其他市场主体自行协商确定。

强制披露互联互通信息一般是基于个案的，因此具有灵活性，其实施效果在很大程度上取决于实施的细节，披露的信息的数量和特点、获准访问披露信息的当事人数量均会影响到实际的互联互通效果。

2. 通过强制标准化实现互联互通

在一些情况下，欧盟监管机构并不满足于通过标准竞争和集体标准制定的方式实现互联互通，转而采取强制标准化的方法，即监管机构决定强制采用某种互联互通的标准，该标准最终决定市场主体进行互联互通的具体细节。监管者既可能单方面采用某一种标准，也可能为市场主体制定时间表，要求在规定时间内建立并实施共同的互联互通标准。

在信息和通信技术领域，欧盟曾通过强制标准化方式实现互联互通。2002年，欧盟通过了《访问指令》，根据该指令，监管机构可以依据不同的法律规范，对网络通信运营商施加访问和连接义务。近年来，欧盟监管机构正尝试将强制标准化手段延伸数字经济领域，特别是网络即时通讯平台和网络社交平台，监管机构认为这些平台的互联互通能够削弱网络效应的影响，有效促进市场竞争并实现用户的端对端连接。2018 年通过的《欧洲电子通信规则》第59(2)c条规定：在即时通信服务之间缺乏互操作性，用户无法获取紧急服务或保证终端用户之间的端对端连接的情况下，数个独立的即时通信服务提供者有义务使其服务具有互操作性。

本文来自微信公众号：Internet Law Review（ID：Internet-law-review），作者：叶明（西南政法大学经济法学院教授）、李文博（西南政法大学经济法学院硕士研究生）