非正式控制：英国与殖民地的关系

本文来自微信公众号：经济观察报 （ID：eeo-com-cn），作者：陈芝，头图来自：视觉中国

一

郑非《帝国的技艺：统治不可统治之地》一书旨在介绍与讨论英法奥俄这四个近代帝国，是如何统治疆域内纷繁复杂的诸多民族与邦国，又是为何而失败的。与“自然”、“历史”、“大帝”这些我们今天耳熟能详的词汇一样，“帝国”这个术语，是一个不折不扣的舶来品。汉语古典文献本来并无此概念，是近代的翻译家们从故纸堆里翻检出来，强行与西方的“empire”一词对译的产物。

古代中国一般不自称“帝国”，也很难说是一个“empire”意义上的帝国。在中文古代典籍里，所谓帝国，是与“霸国”对立而言的，指的是上古时期以道德仁义立国的理想国家，没有国体含义。直到19世纪，中国才借由日本人的翻译从西方典籍中接触到这个词，并加以自称，遂有“大清帝国”这类说法。

或许是帝国中的“帝”字，在中文世界指的是权力至高无上的皇帝，因此很多人望文生义，以为“帝国/empire”一词指的是帝国权威的“华美”或等级秩序，“帝国”即“大国”之义。但在西方政治学里，帝国着重强调的是对多民族的统治，特别是本体相对狭小的政权，对与其本部体量不成比例巨大的征服疆域和殖民地，之上的众多民族和邦国的管理和统治，也就是所谓的“小邦临大邑”，与这个政权是不是疆域辽阔的大国反倒没有关系。

所以在这个定义下，古雅典与文艺复兴时期的威尼斯这样的小国家是帝国，秦汉、隋唐以关西一隅制关东列国，或许也是帝国，但宋明以广大汉地为本体，控制相对狭小的边疆，似乎就不算帝国。

另一方面，由于西方意义上的帝国因为其本部与政府机器较小，所管辖的异己地区和人民比较多，所以必须构建一种承认地方自治，求同存异/差异化的政治秩序不可，且多多少少带有一些政治联盟的意思。特别是作为帝国词源以及表率的罗马帝国，奠定了西方对帝国的一般认识：在一堆地方自治体之上还有一大势力统御之，但这大势力并不直接破坏这些自治体，而是分权与聚合的结合。

而中国自秦汉以来，因为强大的官僚主义传统，有强烈的编户齐民郡县化的冲动，与这种帝国的精神背道而驰。因此从这个角度讲，即使秦汉隋唐也谈不上是帝国，大概只有西周才完全符合这个定义。

当然，以欧洲政体概念来理解古代中国庞杂的政治体系无疑是削足适履。但当我们讨论西方历史，理解西方学者的问题意识时，就不能不反本溯源，理清从西洋传来的“帝国”一词的原意。

二

西方学者研究帝国的一个重要原因是，现代民族国家并不尽如人意。当然，这不是说他们想要重新回到帝国时代。在今天恐怕也就俄罗斯人没有放弃这个念头。学人们想要的，是为那些多民族国家，乃至之上的国际秩序，构建一个更为平等互利的民族同盟，因此有意从各大帝国的经验教训，特别是它们为什么失败的经验教训中吸取灵感，以资政道。

但是这群学人犯了一个很严重的错误：我们研究多民族帝国的目的，是为了解决今天愈演愈烈的族群政治问题。然而在古代世界，并不存在族群政治这个概念，统治者考虑的只有上下或阶级关系。这些统治者或统治集团或许出于某一特定族群，但并不意味着该族群中的普通人也能凌驾于其他族群之上。

直到法国大革命前后，因为民族主义的思潮发扬，族群政治才开始登上思想舞台。因此那些为了族群政治而研究上至亚述帝国，下至印加帝国这些古代帝国的学者，颇有种缘木求鱼、南辕北辙的滑稽美。

究其缘由，大多数古代国家（古希腊城邦和早期罗马共和国除外）都是由少数上层阶级所控制的私有物，阶级的分裂大大抵消了上下阶级之间的共同体感。

沉默的臣民并不指望君主提供社会公共服务，君主能统治法理上也不是因为被统治者的拥戴。而被统治的异己族群各自隔离，只要老实缴税别添乱，通常会被允许根据自己的习俗治理，使得族群冲突频率降低。“万民平等为奴”和“社会隔离”带来的是消极共存，而非族群与族群之间的谅解、利益交换与合作。

那古代帝国的治理术（罗马帝国可能除外）对现代政治实践有什么借鉴作用？这是《帝国的技艺》为何将视野放在英法奥俄这四个近代帝国之上的原因：只有在一个民主和民族的世界中，帝国才有它的现代政治意义。

三

我觉得作者对英帝国的介绍最为有趣，且这类海洋帝国和中文世界最为隔膜，所以在此重点介绍作者议论英国的部分。由于作者对英帝国的非白人殖民地并没有什么论述，所以接下来提到的殖民地基本上都是白人殖民地。

在作者看来，英帝国是一个非正式且采用隔离政策的帝国。这样的帝国首先是无目的的历史自然带来的产物，后来在感受到帝国压力后，变成决策者延续故往路径的自觉结果。乍看有些不可思议，对于坐拥人类历史版图最大帝国的英国来说，帝国压力带来的首先是普罗大众与上层阶级对帝国的健忘与疏离。

从17世纪的早期共和派学者起，英国的思想界便对拥抱帝国报以抵触与疑惧的态度，他们相信马基雅维利的判断，认为自由与帝国是相互矛盾的，正是罗马共和国的对外征服导致罗马共和与自由的覆灭：国家的扩张需要庞大的官僚系统与常备军来管理延伸的领土，军队和官僚在镇压外部反抗的同时也会变成专制统治的工具；在对外扩张中，国家将武装下等阶级并纳入大量外籍公民，这会颠覆一国原有的社会秩序。

然而在这红皇后般不进则退的大争之世，不征服他人，就很可能落到斯巴达和威尼斯的下场，被体量无比庞大的敌人轻易摧毁。

于是，帝国并不可欲却必需——至少当时如此，尤其残酷的地缘环境，逼迫英国人在与宿敌西班牙和法兰西的海外竞争中绝对不能后退半步——这一理想与现实的冲突，将会在接下来数百年里不断拷问和折磨英国的智识界。

为了解决问题，早期共和派学者给出了一个看上去有点和稀泥的方案：建立一个较松散的帝国，即与属国和殖民地结成不平等的同盟，英国只要保证主导权即可。这样的松散帝国的具体表现形式就是一个“海洋帝国”，即不要深入和占领大量内陆领土，而是满足于在沿海设立贸易据点。

学者们认为这种帝国的基石是海上贸易与自由，而非征服与控制，中心与边缘之间也将是某种合作关系，而非单方面的指挥与统治。在学者们的美妙畅想里，以贸易为基石的海洋扩张不仅成本比大陆征服低，被征服领地也能保留相对更多的自由。而且海洋帝国只需要建立一支强大的海军，由于海军无法被拿来镇压内部，同时还能保卫岛国的安全，所以备受共和派学者的青睐。

18世纪早期的辉格党延续了这种想法，他们坚信这样的海洋帝国将克服传统陆上帝国的种种弊端，它不依靠单纯的强制来扩展维系自己，而是靠共同的利益与认同。然而七年战争后，英国作为此战的最大赢家，征服了法国在加拿大的殖民地，以及印度、西非和西印度群岛上的许多土地。

大量异质臣民的涌入，激起了整个英语世界的巨大不安，包括吉本、伯克在内的许多英国人感到自己仿佛身处罗马被腐化的前夜，克莱武、黑斯廷斯这些帝国“功臣”带着从印度搜刮来的大笔财富竞选公职，严重冲击英国内部秩序，更是加深了这种小加图半夜撞见凯撒的惊惧感觉。

于是，这些弥漫在英语世界天空，对英国未来前景的灰暗预期与惶悚不安，不仅激起了保守派对克莱武等人的残酷打压与“迫害”，更成为北美殖民地决定脱离时的一个重要砝码。

就算到了帝国事业达到顶峰的19世纪，“帝国负担”依旧是一种非常主流的意识形态，认为维持帝国得不偿失的观念不绝如缕。虽然该世纪的下半期，有了所谓“转向帝国”，帝国变得正面，开始拥抱帝国扩大的思潮，但英国社会依旧保持了与帝国的相对距离。异国风情在英国并不流行，与殖民地有关的贸易和往来人口比重，也大大小于同欧美地区的份量。

可以说，在英帝国解体以前，英国本部地区始终避免接触/同化殖民地社会，以回避可能由交流产生的内在矛盾。而对社会统一的抵制，导致了政治统一的难产，使得英国放弃了如罗马帝国一般同化整合殖民地的道路。

这也使英帝国在解体前看上去一直处在仿佛未完成品的状态，具体表现便是没有一套成文宪法明确中心和边缘的政府结构与功能分异，没有一套具体而稳定的组织结构和行政设施来管理整个帝国，将中心权力渗透进边缘地区的市民社会当中。

取而代之的是中心与边缘，特别是与白人殖民地的政治参与者的协作和默契、私下协调、对传统的尊重和自我克制。这种做法固然是因为英国的政治文化对成文宪法的不信任（英国至今没有一套成文宪法，而是由各种零乱的法案、惯例以及政治家之间的默契决定国家政制），不相信可以用理性构建政治秩序，对任何剧烈变化都报以谨慎和怀疑的态度。

但究其本质，还是因为帝国本部因为各种困难，无法用正式的政治体制整合边缘，不得不采用非正式的手段维系帝国，也就是不对主权原则发生争论，各自表述/笼统表述，不争论，大事化小，小事化了，着重协调。除外交政策外，不列颠在行使帝国权力时极为克制，并不强求帝国内的政策、立法一致。

这种做法一方面本身就是英国国内政治游戏的玩法，被沿用到帝国政治上，另一方面，也是吸取了美国革命的历史教训。

四

现代历史学界普遍认为英国对十三州根本谈不上压迫，美国独立的根本原因是因为宪法纠纷：殖民地无法在帝国宪制内找到合适的位置，双方产生争执后矛盾升级互不信任，于是一拍两散。

如前所述，英国人的海外扩张注重贸易而非统治，一般由国王颁发许可证，以公司或社团方式进行。于是很长的时间内，英国对北美殖民地放任自流，使其形成事实上的自治，也没有正式的制度与政府机构处理与殖民地的关系，两者的隶属关系仅体现为英国有权制定帝国关税及拥有最终的立法审核权。

这导致殖民地议会制度根深蒂固后，难以理清与本土的政治关系。殖民地在帝国结构中到底处于什么地位？是属民还是帝国的共同组织者？帝国的中央机关在哪里？它的管辖权止于何处？当帝国的边缘与中央发生冲突时，裁定者是谁？

以今天的眼光看，帝国既不是联邦，也不是邦联。介于殖民地的权力范围由不列颠限定，但不列颠的统治又有赖殖民地的配合，也谈不上单一制国家。只能说存在上下政体之间的区隔与依附。这种关系的问题是，上下级政体之间没有一个得到共同承认的仲裁者。一旦起争执，双方都可以指责对方违宪。

因为长期以来共同的社会与经济联系传统，和居民的英国认同，殖民地并不反对同英国的附属关系，但是希望能与英国分享主权，承认英国名义上的主权，但要求当局尊重在实践中形成的权利边界，尊重殖民地历史形成的自治特权。也就是说，希望英国能照顾殖民地的特殊，而不是平等。

作者认为这种心态能解释印花税危机后，为什么殖民地一直高喊“无代表不纳税”，却始终没有派出代表加入英国议会当中。他指出，英国议会体制是多数民主制，倘若社会中多数和少数之间的界限相对固定，那么这种政治体制与程序很容易造成多数合法的政治垄断。

即使按照人口、财富与税基平等分配议席，殖民地的代表都只会构成国会中的少数，根本无法在议会中形成平衡，只会落得日后爱尔兰人一般的下场。

既然派代表参与议会并不理想，殖民地曾提出过几个联邦制的设想，比如集合不列颠、爱尔兰、美洲、西印度群岛成立一个专门负责帝国总体事务的帝国议会，然后保留各地的议会，即通过限制国会权力范围的方式缓解殖民地被多数压倒的焦虑。但这一点英国议会无法接受，吸纳殖民地代表还在国会的考虑内，但将自己降为一个帝国总议会的下级机关是决不能容忍的。

五

值得注意的是，英国的政治结构中缺乏对地方的特殊保护机制，根据英国的传统，中央议会主宰一切，地方只能景从。既没有成文宪法（也就没有宪法法院），在王权败落后也没有其他政制能对议会制约。只是因为统治英国中央与地方的从政者，出自同一个彼此非常熟络有共同语言的乡绅阶层，可以互相协作与默契，才能实现英国特有的不成文法治国，将国家运转下去。

然而18世纪的北美与英国分隔大洋，交流不便，如果说松散的帝国导致双方起争执后得不到仲裁，那么音信难通的地理环境放大了彼此的猜疑链，对殖民地来说如此，对英国来说也如此。所以殖民地的诉求对于光荣革命后，议会主权至高无上观念已深入人心的英国来说，这样的要求是不能接受的。毕竟英国议会好不容易通过革命取得今天的地位，议会甚至怀疑这种想法隐含着侵犯议会制政体的危险。

于是两者之间的交流变成鸡同鸭讲，无限上纲上线，引起双方争执的税收问题相较双方的体量只是九牛一毛而已，但对北美来说这是防微杜渐，保护殖民地的自治和人民免于暴政干涉的自由，对不列颠的主政者，则是帝国的存亡、不列颠的安全与福利。

双方谈崩了，然后此前提到的英语世界认为英国正被腐化的灰暗预期，在殖民地人心中变成了事实，于是在群情激愤下决定告别母邦，从中独立，塑造了人类历史的重要一页。

以今天的视角看待这件事，可以说两者都有问题，但英国议会问题明显更大。殖民地只是希望得到某种联邦安排，但当时的英国议会明显缺乏这种政治想象力，无法理解边缘地区合理的政治担忧，也无法构想一个新的帝国秩序。

英国已经是一个帝国，但却不懂得用帝国的眼光看这个新世界，美洲独立便是他们付出的学费。好在他们懂得吸取经验教训，但一开始英国人得出的结论是，北美殖民地获得的自由太多而不是太少，应该加强行政管控。

于是他们采用了经济松、政治紧的方式管理白人殖民地，但这种实践最终激起了1837年加拿大的两次起义。起义本身微不足道，但引起了英国当局的高度重视，于是以德拉姆勋爵有关加拿大的报告为标志，当局改弦易辙，走上了一条新路。

他的建议是：一、在白人殖民地实行某种责任制政府，本地行政向本地议会负责，总督任命的官员需要得到本地议会的认可；二、中央管辖事务应该跟地方有所分离，除外交、对外贸易与公共土地的分配外，其他事务都应该交给地方处理，中央不再干预。

六

德拉姆勋爵的方案一开始并没有得到热烈回应，因为一来这是辉格党的陈词滥调，二来充满漏洞导致无法执行：一方面总督的责任对象不明，责任政府导致总督事实上对殖民地议会负责而不是派遣他的英国政府；另一方面，因为没有宪法法院约束，殖民地议会的权力会很快突破限制，扩张到“帝国事务”当中，最终实现对自己立法、行政近乎全面的控制。

这种情况下，帝国该怎么保证地方对中央的依附关系，以及该怎么安排两个权力中心的关系呢？

但就这样一个充满漏洞的方案，在几年后获得了落实，传统的解释是英国贸易政策转变导致的“帝国冷漠”——自由贸易时代来临，从1841年开始，皮尔政府取消了所有保护性关税，结束了重商主义。

这么做的后果便是削弱了殖民地与英国之间的经济纽带，也使得英国在殖民地保持行政控制变得不那么必要。而既然英国人自己对帝国都不太在乎，那么实施一个增大地方独立性的方案，也就无所谓了。

但这种论调，无法解释到了19世纪后半叶英国政治家对维护帝国统一十分重视，不停攻城略地，为什么却依旧坚持这套方案。

新的见解是，授予各白人殖民地责任政府体制，是一种“将欲取之，必先予之”的政治智慧，是“非正式控制”对“正式控制的取代”，是新的帝国构建策略。

作者指出，根据这种新的思路，帝国统治的重点将从表面的制度之争转向私底下的谈判、妥协和利益交换。提倡者假定，即使双方不在法理上、制度上理清统属关系，也不会妨碍殖民地愿意因为经济、社会和文化的联系留在帝国。

新政策并不要求明确帝国中心与边缘的法理地位，而是希望能够在实际的互动中探索双方权力的边界。帝国中心大可凭借自己在政治、经济和文化上的优势，暗中影响殖民地的人事和政策，用不着明火执仗的地要求服从。

以事后之明看，这一政策的本质是对既成事实的承认与发展——既然管制不易，不如少管制。

英国的改革派当然想要建立了一套制度化的帝国体系，不管是容纳殖民地议员进国会，还是构建某种联邦体系，但是这些正式化帝国中央—殖民地关系的方案在各个时间段不断涌现，然后纷纷无疾而终。既然要构建一个正式帝国，在英国的政治、社会条件及思想传统上有太多的结构性困难。那么，将重心转向某种非正式的帝国调控手段就势在必行。

用“非正式”手段处理殖民地的关系很是符合绅士们在鸡蛋上一起跳舞的英国政治传统，电报、电话的发明也抵消了天南海北导致的交流不便。

七

从此，白人殖民地只要成熟到出现大众政治参与，英国便不从制度上厘清帝国中央与该殖民地的关系，而是保持某种模糊姿态，既肯定本地的自治权利，又坚持帝国的管制权，垄断帝国事务，但又严格限制其使用。简言之，不理会由此产生的法理矛盾，代之以交往理性。

如果说这之前的大英帝国是一个自然的非正式帝国，那么现在则变成了一个自觉的非正式帝国。这种做法最终通过了历史的检验，白人殖民地但凡被承认责任制政府的，基本上都抑制住了地方民族主义与反抗势力。

在布尔战争中使英国政府很是灰头土脸的南非，被允许建立责任政府后，对英国的怨气顿时烟消云散，许多人转而成为坚定的英帝国派。两次世界大战中更是有数十万来自加拿大、澳大利亚、新西兰和南非的将士，踊跃为帝国而战，有什么比血税更能证明一个人的忠诚心呢？

但这种做法也不是没有缺点的，甚至非常致命：维系这个非正式帝国，很大程度上依靠英国为这个帝国提供保护与吸引力，因此极度依赖英国的繁荣。一旦英国衰落，这么一个非正式帝国就难以为继。

它不像正式帝国那样，可以依赖正式制度作为国家的纽带维系（虽然单靠制度本身也不足以维系一个国家），可以把帝国的压力与负担分散在各单元上，从而规避风险。

好在英国的政治家是聪明人，于是帝国的解体就变成好聚好散，没有像别的帝国分家产时闹得脸红不愉快，还能维持一个英联邦保住最后的体面。英国的智识界也不用再被自由与帝国之间的两难问题折磨。

今天的英国势力缩水回英伦三岛，不复日不落帝国的荣光，看上去无比落魄。但用砍下来的军费换成的国民福利，至少不会再有类似“19世纪英国伦敦最贫困的工人想到大英帝国的强大时，也会自信地挺起胸膛”的讥讽。这世界上的得失，谁说得准呢。

本文来自微信公众号：经济观察报 （ID：eeo-com-cn），作者：陈芝