深圳的福龙路连接福田和龙华两个区，福龙路与白云山路交汇处是深圳二十六高中（又名深圳致理中学）的建设工地，教学楼已经基本建成，宿舍楼主体接近完工。这个建成后深圳最大的高中，将在今年9月开学后迎来第一批1500名学生。

深圳二十六高中的建设用地是龙华区大浪赖屋山（横朗）土地整备利益统筹项目（以下简称“横朗项目”）的组成部分，学校建设用地面积10.14万平方米，将建成一所全日制寄宿制高中学校，预计全部建成后可容纳4500名学生。

近年来，土地整备利益统筹项目逐步在深圳旧改中占据重要位置，不仅解决了土地历史遗留问题，以及教育、医疗、交通、电力、市政等公共建设配套用地难题，也兼顾了社区、原始权益人、市场参与主体的利益。

1992年被列为经济特区后，深圳旧改经历了从统征、统转到城市更新和土地整备，再到利益统筹这样一个不断演进过程。

不过，在超大特大城市城中村改造政策出台、房地产市场下行及民营房企流动性风险加剧的背景下，深圳旧改模式或将再次调整。

以往城市更新和利益统筹项目中，市场参与主体既有国央企，也有民企，一般全流程参与。经济观察报多方了解，深圳有意向对旧改模式做进一步调整，一种可能的方向是，在实施环节将前期和后期分开，但还没有最终确定下来。

深圳本土一位从事城市更新的人士表示，由于民企普遍面临着较大的流动性压力，旧改项目持续时间长，前期垫付资金规模较大，“即便是不出新政策，民企参与度也会降低”。

一、新变化

深圳二十六高中项目由南北两个地块组成，北侧地块为教学楼，南侧地块为宿舍楼，大部分土地原为工业厂房，已经完成拆迁，只有北地块的西侧一部分占用白云山新村部分房屋的土地。

作为横朗项目的一部分，目前白云山新村已经进行第一批权利人公示，部分房屋完成征收和拆迁，但还有相当部分在洽谈中，其中涉及二十六高中项目的，还有3栋房屋征收没有完成。

眼看着距离开学不到一个月，二十六高中项目建设也接近完工，但由于项目用地部分没有完成征收，也为开学带来不确定性。根据土地整备规定，只要拿到全部征收相关协议，才能办理国有土地使用证等文件材料。

对于为何没有完成项目用地征收和拆迁，各方给出的答案不一。

一位白云山新村房屋权利人称，2022年下半年，横朗项目备用地合作主体卓越城市更新集团曾找他谈过征收事宜，“价格都谈好了，但最后说集团总部没有批准”。

今年以来，大浪街道办和横朗社区的工作人员取代卓越城市更新集团，开始与房屋权利人商谈房屋征收事宜，“找了几次，但一直没有谈具体补偿，只是让理解他们的难处，支持地区发展”。

经济观察报尝试联系卓越城市更新集团相关负责人，但对方没有给予回复。一位接近卓越的人士表示，二十六高中项目土地整备主体是政府，卓越只是代政府与房屋权利人谈，所以不存在“因为卓越不付补偿款导致征收受阻”的情况。

对于二十六高中项目相关情况，龙华区宣传部回复称：本项目两期建设内容设置独立分区，项目前期手续（包括消防、人防、工程规划许可等）均已审核通过；同时称，已经完成区域内大部分厂房私宅征收拆迁。

大浪土地整备中心表示，目前还在与房屋权利人谈判中。

另一位接近卓越的人士介绍，市场化主体参与城市更新或利益统筹项目，因为政府土地整备资金普遍不足，前期需要企业进行垫付，最终通过留用土地合作开发实现投资回报，“留用土地已经具备开发条件了，但一直没有公布合作开发主体”。

留用地指的是，在土地整备或利用统筹项目，留给社区股份合作公司及原始权利人用于回迁、发展等方面的土地。可以由股份合作公司独立开发，也可以引入第三方合作开发。

该人士表示，土地征收停滞，主要有三方面原因：第一，房屋权利人索要补偿款远超市场价；第二，卓越很早介入项目，但政府至今没有确定卓越为项目留用地的合作方；第三，房地产行业资金普遍不宽裕，在不确定情况下，卓越不愿继续投入。

该人士进一步表示，市场一直流传，对没有确定开发主体的城市更新单元或利益统筹项目留用地，深圳有意交由地方国企或央企合作，“因为涉及回迁房，担心民企资金出问题，导致项目出现烂尾情况”。

龙华区城市更新和土地整备局人士告诉经济观察报，8月初，深圳就超大特大城市城中村改造召开城市更新和土地整备市区联席会议，“刚刚开始研究，具体怎么调整政策，还没有最终确定下来”。

据其介绍，目前全国都在学习上海城中村改造经验，深圳也不例外，联席会议上也介绍了相关情况。但他认为，深圳不同于其他城市，即便调整也是在现有政策基础上适度调整，“不太可能完全复制上海经验”。

经济观察报通过多个渠道获悉，未来深圳旧改的调整方向可能在环节流程和实施主体方面，即一二级土地开发分离。

上述本土城市更新人士表示，一二级分离，一方面可以确保一级开发顺利进行，不会受行业和市场波动影响；另一方面政府对土地掌控力提升。“二级参与实际上就是通过招拍挂参与了，参与企业的土地成本会增加”。

二、利益统筹

8月15日，深圳市公共资源交易中心终止了A839-0292号地块的交易。该地块位于二十六高中北侧，性质为二类住宅用地，建筑面积15.94万平方米，起始价25.79亿元，最高限价29.65亿元，挂牌截止日期为8月18日。

A839-0292号地块原为横朗土地整备利益统筹项目的发展备用地，方向为产业用地。今年6月连同另一幅发展备用地的规划调整为二类住宅用地，并于7月20日在深圳市公共资源交易中心挂牌。

深圳市规划和自然资源局龙华管理局表示，A839-0292号地块还需要结合周边配套，进一步优化地块的指标和方案，所以终止了交易。对于未来是否会重新入市、什么时候入市，目前还没有确定。

利益统筹项目为深圳的一种旧改模式，2015年推出试点；2018年深圳市规划和自然资源局正式将利益统筹项目确定下来；2019年，龙华区出台了深圳首个土地整备利益统筹项目计划申报指引。

横朗项目从2012年启动，进展一直较为缓慢。2019年9月，龙华区大浪赖屋山（横朗）土地整备利益统筹试点项目草案被龙华区政府批复，2020年6月，深圳市规划委员会法定图则委员会批准了横朗项目规划。

土地整备范围包括44万平方米旧厂房，以及白云山新村8万平方米的旧村。截至目前，旧厂房的征收已经全部完成，白云山新村一部分旧村完成征收，还有一部分房屋征收工作在进行中。

根据利益统筹项目指引，实施主体可以是社区和街道，也可以是社区与市场主体合作进行。政府会配备一定的土地整备资金，土地整备资金不足的情况下，一般由留用地引入市场主体进行垫付。

据大浪土地整备中心介绍，卓越城市更新集团介入横朗项目，是股份公司与卓越城市更新集团之间就留用地的合作。

利益统筹项目实施前，通过规划确定土地使用性质、移交政府比例、留用地比例等相关指标。留用地一般占总建设用地面积20%左右，如果留用地有工业用地，留用地比例不超过55%；移交给政府土地不低于45%。

横朗项目中，留用土地包括一幅15796平方米的商业用地，及5幅共计10.9万平方米的住宅用地。

经济观察报现场了解，项目留用地位于二十六高中项目东侧，工地大门写着“国有土地、禁止进入”字样，几名工人正在铺设电缆。大门内，数台挖掘机正在平整土地，不时有卡车将建筑材料运入场中。

横朗项目移交给政府的土地中，除了三幅共计12.3万平方米的教育用地，还有两幅共计5.7万平方米的二类住宅用地。

利益统筹项目作为一种新型旧改手段，第一，可以解决历史遗留问题。比如，白云山新村有部分房屋至今权利证明仍是原来的集体土地建设手续，没有转变为国有土地。通过这一次土地整备，可以全部转化为国有建设用地。

第二，解决了公建项目用地难题。由于公建项目补偿相对较低，征收拆迁难度较大，利益统筹项目对一个片区集中整备，可以很好地解决这一难题。

“十四五”期间，深圳计划通过城市更新和土地整备新建130所基础教育设施，新增学位21.3万个；新、改、扩建高中不少于15所，提供2万个学位；保障不少于8所医院的新、改、扩建用地，新增床位1300个；新增养老院床位2000个。

此外，深圳还计划新增3000万平方米的商品住宅及700万平方米保障房；保留提升100平方公里工业区，连片改造45平方公里工业区，以及保障一大批重大交通等公共配套项目的用地。

三、深圳旧改30年

从1992年划为经济特区后，深圳旧改经历了多轮演进。

第一阶段是特区内统征。1992年深圳发布《关于深圳经济特区农村城市化的暂行规定》，将全市经济特区范围内农村进行城市化，全部集体土地一次性征收转化为国有土地，俗称“统征”。

通过统征，深圳释放出来大量国有建设用地，为保证经济特区建设提供了土地资源，也为深圳崛起打下了基础。随着经济快速发展，特区内的土地已经无法满足深圳经济建设的需要，深圳旧改进入第二阶段。

第二阶段是统转。2003年10月，深圳市委、市政府发文，将特区外的宝安、龙岗两个区的所有集体土地转为国有土地。由此，深圳成为全国首个100%城市化的城市，进一步释放了巨大的发展空间。

在统征、统转过程中，也产生了一系列历史遗留问题，其中最突出的是，很多集体土地名义上转化为国有土地，但并没有履行相关的征转补偿手续，也没有办理国有土地权证。

据上述本土城市更新人士介绍，因为征转过程中，需要补缴相应的费用，转为国有土地后，也会产生相关税费，所以，很多个人或企业主并没有办理集体土地转国有土地相关手续，“现在很多人手里还是集体用地的手续，但不影响使用和权属”。

正是这一历史遗留问题，导致土地使用效率普遍不高。随着经济和产业转型升级，对原有土地再开发成为必然，由此，深圳旧改进入第三阶段。

第三阶段是土地整备与城市更新。2011年，深圳市政府发布《关于推进土地整备工作的若干意见》，采用收回使用权、房屋征收、土地收购及征转地历史遗留问题等方式，对原有零散土地进行综合整备，并进行政府收储。

城市更新与土地整备各行其道。

城市更新实施主体为企业，以城市建成区为对象，侧重城市功能和居住环境的改善，城市更新对象可以获得较为可观的补偿以及良好的收益。

而土地整备实施主体为政府、功能侧重公共利益和城市整体利益，安置补偿低于预期，留用地相对较少，所以进展较为缓慢。

城市更新快、土地整备慢，导致深圳公共设施配套与实际需求不匹配，而且这一差距随着时间推移而拉大。这也是近年深圳教育、医疗、轨道交通等基础设施出现短板的主要原因之一。

如何解决城市更新与土地整备之间形成鸿沟，显得格外紧迫，深圳旧改也由此进入第四阶段。

第四阶段是利益统筹。2015年，深圳开始试点土地整备利益统筹，这一模式可以视为原有土地整备的升级版，也可以看成是城市更新与土地整备的整合，与原有城市更新和土地整备可以灵活切换。

2016年，深圳在龙岗、龙华新区和大鹏新区累计推出超过40个利益统筹项目。2018年8月，深圳正式开始实施为期5年的利益统筹。2023年8月到期后，再一次进行了延期。

利益统筹项目留用土地比例较大，吸引了社会资本的积极参与，一定程度加快土地整备的进程，可以短时间内释放大量公共设施建设用地。以横朗项目为例，2012年开始启动，但直到2019年列为利益统筹项目后，才有了实质性快速进展。

但随着房地产形势变化，大量民营房企陷入流动性风险中，即便是国企和央企的资金也并不宽裕。无论是城市更新还是利益统筹项目，一旦市场参与主体资金出现紧张，势必导致整个项目陷入停滞。

城市更新项目涉及回迁户和业主，利益统筹项目还涉及到公建项目的落地和投入使用，如二十六高中由于征收进展缓慢，无法取得必需的手续，未来验收将面临一定障碍，能否在开学时投入使用还是未知数。

本文来自微信公众号：经济观察报 （ID：eeo-com-cn），作者：田国宝