关键的档案，模糊的管理

这份黄色的档案袋中，装着一个人的一生。

从高中建档开始，一个中国人有了这份记录自己一生的人事档案。随着学历的升迁、工作的变动，这份档案袋中装的内容越来越多，升迁、奖惩以及单位和学校的评价，但最重要的是个人“三龄两历一身份”的记录文件——年龄、工龄和党龄；学历与工作经历；个人身份，包括与父母等人的社会关系。

对于进入国有企业、事业、行政单位的人，这份档案袋会紧随人员变动在组织间流转，但对没有进入这些机构的人，这份档案只会静静躺在人才服务中心的档案管理库中。

在一些关键的时刻，比如考公考编、机关事业单位晋升、办理退休手续以及落户时，档案就会凸显其存在感。每年毕业季，因私拆档案带来麻烦的新闻事件都会频繁冲上热搜。档案补办也已经悄然变成了一门生意。

一家拥有1000+用户评价的淘宝店铺客服向记者表示，目前查询档案去向的价格为100元。如果查询后显示档案丢失，补办价格为1500元，公司会去个人毕业院校实地补办人事档案并邮寄给个人。如果需要在此基础上将人事档案存至户籍地人才服务中心，则需要额外付费1200元。

人事档案是中国人事管理制度的一项重要特色，一方面它有一套复杂的运行、管理体制，也被赋予了关键性的人事管理、人事服务职能；但另一方面，随着市场机制的变化，这套系统的诸多具体管理环节略显疏阔，这与其对个人可能带来的巨大影响不相匹配。

采访中发现，即使国有企业、人力中心这些关键角色，也没有更多的精力和经费处理日益增多的档案管理任务。一位人才服务中心的负责人提及财政拨款远不够覆盖档案管理费用，数字化进展也因为经费问题而难以推进；而在一些机构，档案管理部门也是容易被优化的部门。

清华大学档案馆教授、研究馆员薛四新说，人事档案管理机构应该为社会、个人提供档案利用服务，比如帮助个人证明其学习经历。“国家层面对分级集中管理人事档案的工作越来越重视。为适应市场经济的管理，信息化手段是必需的。至于人事档案中的信息能否对外开放以及如何开放，还需要进一步深入研究和论证。”薛四新说。

一、应届生的档案袋

一名应届毕业生的人事档案可能去往三个地方：回户籍地的人才中心、转移至工作单位以及暂时保留在院校。

按照相关政策要求，毕业生自己不能携带、保管自己的人事档案，必须通过国家规定的机要、EMS或由专人进行档案的传递。

在记者询问的十余位不同省份的大学毕业生中，个别就曾面临毕业时学校直接将人事档案交给自己，并让自己联系户籍地人才服务中心做人事档案的传递。

某东部省份区级人才服务中心党委书记陈庆，每年对此都很头疼，极少部分学校还是会违规把人事档案直接交给毕业生传递。

面对毕业生拿着人事档案找上门来的情景，陈庆只能告知毕业生将档案还给学校，让学校通过合规的途径转给自己所处的人才服务中心。此举是为了避免个人违规拆开档案，在其中违规添加或删除信息。并且，每个档案会有封口，封口上面也有签章，是否被拆开也能较明显、直观地辨别。

如果真正发生毕业生档案被不小心拆开的情况，陈庆的建议是，需要把档案送回学校并对档案进行重新认定、密封，然后再通过规范的途径进行传递，只有这样才能避免出现死档。同理，如果工作后人事档案变为死档，需要找曾经工作的单位出具相应的材料做重新认定。

薛四新说，虽然相关文件对人事档案的转递有明确规定，但可以看到，一些非正规的机构在转递人事档案时依然存在不规范行为，有的让毕业生本人或者非专人拿取档案。如果个人拆开看，导致档案内容被篡改、丢失等，户籍地档案管理服务机构也可能无法为其存档，档案只能留在本人手里，失去其公信力。

极端情况下，一些毕业生甚至会直接丢失人事档案。陈庆说，一旦丢失，会非常麻烦，需要让个人学习、工作过的单位出具相应证明，相当于把个人入学之后的所有轨迹重新复盘，但人才服务机构也很难有时间、精力去帮助个人做复盘认定。

陈庆曾经面临的一个两难问题是，在收到一份人事档案后做核定时，发现其前置学历缺失，即其拥有学信网能搜索到的本科学历，但缺少必备的前置高中学历材料。按照国家学籍管理的规定，如果没有前置学历，后面的本科学历应由教育部门予以注销，所以只能拒绝接收这份档案。

陈庆表示：“这其实本质是教育部门管理的漏洞，我们只能依据其档案不完整而在国家规定的范围内拒绝接收其档案。据我们了解，在一些城市，因为落户需要档案完整性，一些人能找到中介补全甚至虚构手续，但具体操作方法我们就不得而知。”

薛四新说，国家层面也有对档案违规管理的法律处置办法。《中华人民共和国档案法》指出，涂改、伪造、擅自抄录和损毁档案的，会面临警告、罚款甚至被移送司法机关依法追究刑事责任。

薛四新说：“当然，未来人事档案的管理会随着行政监管力度的增强而越来越科学、规范。”

二、存放与管理

在一些财政资金并不富裕的地方人才服务中心，档案存放的一系列问题已经开始显现。

每一年，陈庆所在的人才服务中心都会增加约4000份人事档案，其中大多数来源于每年的应届生。最近几年，当地毕业生约80%都会将人事档案邮寄回自己所在的人才服务中心。

曾经，陈庆所在的人才服务中心可以通过收取档案管理费来维持人才服务中心的日常运转。最高峰时累计结余数百万。但自2015年1月1日起，收取档案管理费在全国政策层面被宣告终结。此后，部门的日常运营更多只能依赖于财政经费。

结余全部用完后，每年财政就拨付给陈庆部门不到20万元资金，这囊括了日常办公人员的工资、档案的邮寄费用、办公消耗品等。

现在，陈庆和同事采取的办法是能不花的钱尽量不花，更别说改善办公环境。即使如此，这样的资金都不足以支撑整个档案工作所需的经费。

他给记者算了一笔账，按照最低经费标准，每年，一份档案约需要10元管理费。目前整个人才中心约5万份人事档案，这方面一年就需要50万元。“如果是纳入到财政体系，经费应该根据工作需要来划定。但实际上，财政拨付给我们的经费远远不够。”

陈庆表示，人事档案，说起来都认为很重要，但获得的重视程度不高。虽然国家层面早就提倡档案无纸化、数字化，但因为财政资金缺乏，全省能把档案完全数字化录入到电脑中的只有少数单位。目前能做的就是保证档案不丢失、不被损坏等最基本的要求。

目前，陈庆所在的档案办公楼存在着一定建筑安全隐患。在向上反映问题的同时，他只能和同事把档案尽可能地摊平，从而让建筑单位受力面的承重压力更小。

“这种情况在很多地方都比较普遍，大家都是缺经费、缺人手、缺技术必备的条件。随着档案的增多，档案库房建筑的承重压力会更大，希望能早日解除安全隐患。”陈庆表示。

薛四新介绍，国央企、机关事业单位大多都有人事管理权，其员工的人事档案存放在本单位，由组织人事部门统一建档、归档、保存和提供利用。非公有制经济组织、社会组织聘用的人员，以及自由职业或灵活就业者的人事档案一般都存在流动人员人事档案管理服务机构，这些服务机构均是县级以上（含县级）人民政府设立的公共就业和人才服务机构，以及经省级人社部门授权的单位。

据了解，当下大量私营企业、股份制企业并不会特意去人才服务中心立户帮员工存人事档案，这时单位员工更多只能将人事档案转至户籍所在地的人才服务中心。

在国有企业，一家北京国企分公司的人事部部长杜凯介绍，规模稍大的国有企业分公司，都会设置档案室，档案管理员一般设置两个人及以上。虽然也要求保密，其实保密程度更多像公司一项纪律，包括提出不能把档案信息向外透露。

杜凯提供的关于干部人事档案材料收集与管理的材料显示，档案内容总共分为十大类。包括处分材料、工资任免招录聘用材料以及其他有较大参考价值的材料（如工伤致残诊断书、民事纠纷判决书）等。

即使拥有这样的规范标准，实际操作中，杜凯发现面临诸多阻碍。他说，档案管理的操作程序并不特别复杂、工作强度也不大，但需要特别认真负责。各单位在压缩人员时，往往会从档案管理人员开始，因为这常被认为是闲差，很多企业没办法以较高薪资供养专职人员来管理档案。

杜凯表示：“这也导致一些动态信息比如奖惩信息可能都没办法及时放进去，最终导致十大类信息也不齐全。实际上档案管理的作用短期看不出来，长远来看却相当重要。”

此前，杜凯所在的国企专门聘用了一家档案管理公司按规范化流程对集团层面的干部领导做档案审核，这个过程中就蹦出了一系列问题。包括应有的信息填写不规范、不完整，一些奖惩信息没全部放进去，一些干部的转正定级表缺失等。

杜凯之前自己就曾遇到过档案方面的困扰——做档案审核的工作人员告知他的档案里被放置了一份他同学的个人材料，何时何地被放置进去已不得知晓，这样的经历也让他感到后怕。

杜凯说：“现在，企业没办法做到强制性一年对所有人事档案审核一次。所以在档案准确性方面，更多就只能依赖于档案管理工作人员的自我职业操守，人为影响的因素比较大。”

三、关键的档案

不论其背后运作的机制存在何种变化，档案本身依然被赋予了极为关键的管理角色。

2021年中共中央组织部等五部门印发了《流动人员人事档案管理服务规定》（以下简称《服务规定》），其中提出“流动人员人事档案是国家档案和社会信用体系的重要组成部分，是党和政府联系服务人才的重要载体，是流动人员参加机关公务员考录和国有企事业单位招聘、办理政审考察、申报职称评审和核定社保待遇等事项的重要依据。”

这里的“流动人员人事档案”涵盖广泛，包括非公有制经济组织和社会组织聘用人员的人事档案、未就业的高校毕业生及中专毕业生的人事档案、自费出国（境）留学的高校毕业生及其他因私出国（境）人员的人事档案等。《服务规定》提到要“加强流动人员人事档案工作政策法规宣传解读，加大面向高校毕业生等重点群体和重点单位的宣传力度，提高流动人员和用人单位对档案重要性的认识，营造良好工作环境。”

一地级市人社局人事科科长肖林介绍，在招聘公务员时，会重点审核个人学历材料等内容，判断其是否符合招聘岗位条件，这是公务员录用考察环节一项非常重要的工作。其次，在干部提拔过程中，要求是凡提必审。

在国央企层面，杜凯所经历的一个案例是，集团层面进行审档时，发现一些人的材料丢失或材料未盖章，最后判断的原因是原单位没有及时将材料放到个人的干部人事档案中。为此，只能让个人找原单位去补办材料。

杜凯表示：“其实，我们也会有疑问。如果原单位破产或被取消，谁还能去证明他原来的身份？尤其提拔任用中青年干部时，他们人事档案的重要信息都要进行专审。一份材料的缺失或一个印章的缺失，就会导致后面系列流程没办法进行。”

与此同时，个人档案与落户也息息相关。因总部位于上海，一家上海大型国企的北京分公司档案管理负责人李辉说，当集团员工获得落户上海的指标时，集团层面就需要开具调档函，把员工的人事档案从原单位或户籍地人才中心调到上海，这时就要求个人档案必须完整。

北京亦是如此。曾在北京人社部门工作多年的宋恒说，如果个人是在北京朝阳区落户，就需要委托朝阳区人力资源公共服务机构存储自己的人事档案。如果档案丢失，落户就可能面临阻碍。“曾经都是执行档随户走，即人事档案随户口迁移。只是后来因为人才流动比较频繁，大多数地区便实行档户分离。”

在职工办理退休手续时，档案的审查也是必不可少的一环。杜凯介绍，如果不涉及晋升，人事档案的重要性可能几十年都显现不出来。但集团员工办理退休时，很多人都会因为人事档案问题在多个部门来回奔波。

据了解，人社部门需要审核个人的工种、年龄、职业病等信息，以此来判断其是否符合退休的条件以及核算缴纳社保的时长等。因为涉及到养老资金发放，这也是档案审查最仔细的时候。

例如，一些员工从事的是涉高温、有害气体等特殊工种，且工作满一定时长，按照相关政策法规，可以按法定退休年龄提前五年退休。如果档案对于个人工种、工龄时长信息记录不齐全，就需要个人再次寻找原单位补充材料并加盖公章，经办人也需要对此承担法律责任。

四、缓慢数字化

2019年，因集团层面新聘用一名员工，杜凯去该员工前单位（北京市国企）做背景调查，那是他接触到的人事档案电子化最成功的一个案例——单位对个人档案进行补全、规范后，再把人事档案中的所有纸质版文件进行电子化扫描并编入系统，系统需要两位以上管理人员才能打开。

杜凯表示，一旦录入系统中，即使人为把纸质版材料从人事档案中抽出去，也更改不了电子系统里存有的原文件，这样最大的好处是规避档案的造假或缺失并及时调阅相关档案。

此后，杜凯所在国企也讨论过推动这样的人事档案数字化管理，但直到现在，仍迟迟没有推进。他说，技术层面其实没有问题，大量人工、精力和资金投入成为最大的阻力。“档案数字化管理的效果是隐性的，可能多年以后，才能看到其带来的高质量、便利性效果，所以在集团层面得到的重视程度不够。”

档案电子化是提升档案管理效率的一个重要方向。

2018年中共中央办公厅印发的《干部人事档案工作条例》就提出“加强档案信息资源的规划、建设、开发和管理，提升档案信息采集、处理、传输、利用能力，建立健全安全、便捷、共享、高效的干部人事档案信息化管理体系。”

薛四新介绍，从2000年开始，档案数字化工作在各级档案管理部门就陆续开展起来，人事档案的管理也逐渐实现信息化管理。

作为地方人才服务中心管理人员，陈庆也深知档案数字化能带来的系列好处，而财政资金不足是最大的阻碍。

陈庆曾做过档案数字化的经费测算，平均一份毕业生档案约几十页，专业外包公司扫描一页纸质版文件，约需0.1元，录入一条信息约需0.1元，加上整理装订，一份档案完全数字化的成本不低于50元，如果把现有的五万份档案完全数字化整理，财政需拨付专项资金不低于250万元。

“最近几年，财政每年只拨付给我们不到20万元，所以只能维持现有状况，保证档案的基本安全。想进一步发展说实话基本没有可能。”陈庆表示。

资金之外，现有的档案管理工作人员也不足以支撑完成档案数字化的工作。陈庆算过，按照现有的技术，为了确保不出错，专职人员一天最多处理3份人事档案的数字化。现实是，部门现有工作人员不足五人，在处理正常的办公业务外，基本没精力做5万份档案的数字化。

他说，如果采取业务外包实现所有人事档案的数字化，光软件系统开发的成本就上百万，所以当下并不具备数字化条件。“我们也希望人事档案的重要性被更多重视，比如在国家或省级层面统一开发一个共用的人事档案数字化平台软件。因为牵扯到每个人的切身利益，一旦管理不到位，个人的权益就可能得不到保障。”

中国政府采购网信息显示，广东医科大学附属医院于8月16日就干部人事档案管理系统及档案数字化服务招投标，预算就设置为30万元。

每次上级部门来调研，陈庆都会反映这方面的问题。他说，当前经济不太景气的前提下，让政府投入大量资金在档案数字化方面，还是有一定难度。

薛四新也提醒档案数字化也分不同力度，主要包括档案目录数字化、档案内容扫描为图像和对档案内容进行全文文字识别。档案目录数字化目的主要是增强档案管理服务机构的服务能力、工作效率和管理水平，并不是为了数字化而数字化。

薛四新表示：“数字化进展需要根据档案管理部门的需求来逐步进行。如果未来有大数据分析需求，如需统计人事档案中不同学历人员的占比，那么就再去对学历材料做数字化录入。得先看到相应价值，再去做数字化推进。”

应采访人要求，文中肖林、李辉、杜凯、陈庆、宋恒系化名。

本文来自微信公众号：经济观察报 （ID：eeo-com-cn），作者：田进、王雅洁、杜涛