网约车聚合平台，为何总在被约谈？

近期，多地监管部门近期启动网约车平台约谈。

据不完全统计，7月以来，交通运输部以及近10个城市的相关部门约谈网约车平台，其中都专门提及“聚合平台”。

2017年以来，高德地图、美团、百度、携程等互联网平台携自身流量优势纷纷入局网约车市场，发展出了网约车聚合服务新模式。这些平台没有自营的网约车服务，只是接入已有的网约车平台，运营资产较轻，通过“一键全网叫车”匹配运力供给，因此被称为“网约车聚合平台”、“网约车平台的平台”。

这种新服务模式便利了人们使用网约车服务，发展非常迅速。但在高速发展的背后，也存在聚合平台责任不够明确、从业人员和乘客合法权益保障不到位等问题，甚至出现了以“聚合服务”之名行非法营运之实的乱象。

为了规范和促进网约车聚合服务的持续发展，交通运输部等五部门于2023年4月联合发布了《关于切实做好网约车聚合平台规范管理有关工作的通知》（下称《通知》），从规范管理网约车聚合平台、保障乘客和驾驶员合法权益、维护公平竞争市场秩序、提升监管能力和水平、切实维护行业安全稳定等五方面提出了规范要求，进一步明确了网约车聚合平台的责任边界。

不过，《通知》鼓励各地“结合当地实际，研究探索规范网约车聚合平台管理的法规政策措施”，再加上有些表述较为原则，目前各地对于网约车聚合平台的定性和责任边界等问题仍存在一些不同认识。本文从理解和落实《通知》规范管理要求出发，结合相关法律法规的规定，对这些问题做一简要分析。

不应仅承担电商平台责任

《通知》将网约车聚合平台界定为“依托互联网技术、与网约车平台公司合作、面向乘客并匹配供需信息，共同提供网络预约出租汽车服务的平台”。

此后，于2023年6月30日发布的《广州市交通运输局关于进一步规范网络预约出租汽车聚合服务经营行为的通知》（下称《广州通知》）将网约车聚合平台经营者界定为，“依托具有技术和用户流量的互联网平台，为网约车企业、驾驶员、乘客提供网约车线上服务，与平台内网约车企业共同提供网约车服务的电商平台”。

从这些界定来看，网约车聚合服务有以下特征：一是依托互联技术构建服务平台；二是匹配网约车平台公司、乘客之间的供需信息；三是与网约车平台公司合作提供网约车服务，本身不直接提供网约车服务。而根据《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》（下称《暂行办法》），网约车经营服务“是指以互联网技术为依托构建服务平台，整合供需信息，使用符合条件的车辆和驾驶员，提供非巡游的预约出租汽车服务的经营活动”。

对比来看，典型的网约车聚合服务虽然也依托互联网技术、整合供需信息，但考虑到其不直接调度车辆和驾驶员，并不从事《暂行办法》涉及的确定运价、结算费用等网约车营运活动，主要提供信息展示、交易撮合和流量入口。因此，网约车聚合服务应该被认为是一种不同于网约车服务的业态。

基于上述特征，结合《电子商务法》来看，聚合平台属于为电子商务交易双方提供网络经营场所、交易撮合、信息发布等服务的“电子商务平台经营者”，而入驻聚合平台的网约车企业属于其“平台内经营者”，所以《广州通知》直接将聚合平台界定为“电商平台”。

但需要指出的是，网约车聚合平台不仅像电子商务平台那样为平台内经营者提供产品或服务的信息展示，实际上也为网约车服务提供了功能实现页面，以及地图导航等技术支撑。对于乘客来说，其通过聚合平台的打车页面，就可以完成设置起始点、发送订单、结算账单等操作。

笔者认为，这就是为何《通知》和《广州通知》都认为，网约车聚合平台是与网约车企业“共同提供”网约车服务。当然，“共同提供”有强调二者一致、没有主次之意，但从典型的聚合平台来看，其对于网约车服务提供来说，主要是发挥了辅助性作用。因此，笔者认为，用“参与提供”的表述更为准确。从这个意义上讲，聚合平台不仅应当承担信息撮合中介的责任，也应当承担与其参与提供网约车服务相适应的平台责任。

区分聚合服务与非法营运

网约车聚合平台的出现，也对网约车合规发展带来了一定挑战，主要表现为两个方面：一方面，随着网约车服务合规化的深入推进，尤其是对主要网约车平台的强化监管，一些未取得经营资质的车辆和驾驶员只得流向监管不严的中小型网约车平台，而这些中小型网约车平台又通过接入具有流量优势的聚合平台获得约车订单；另一方面，受利益驱动，有些聚合平台背离了其最初提供的典型聚合服务，实际从事车辆调度、运价制定等营运活动。

对此，《通知》明确要求“提供服务的驾驶员和车辆均应办理相应网约车许可”，“保持打击非法营运高压态势”，“网约车聚合平台不得干预网约车平台公司价格行为，不得直接参与车辆调度及驾驶员管理”。

由此，可以得出区分典型聚合服务与假借聚合服务之名的非法营运的标准：如果聚合平台明知提供服务的驾驶员和车辆没有相应资质，仍为其提供服务，实质干预网约车平台价格，或者直接参与车辆调度及驾驶员管理，则有从事非法营运之嫌。

《通知》发布后，很多地方政策文件中沿用了上述区分标准，也有地方总结实践经验对非法营运判断标准进行了进一步补充。例如，2023年6月浙江省交通运输厅印发的《网约出租车数字化监管改革专项行动方案》（下称《浙江方案》）就指出，聚合平台不得从事或变相从事招募驾驶员、直接开展供需匹配、干涉网约车平台自主定价、直接调度或控制运力等行为；聚合平台从事网约车经营活动的，应督促其依法取得经营许可，并承担承运人责任。

目前实践中，也出现了不少聚合平台因被判定从事非法营运而被行政约谈，甚至受到行政处罚的案例。

例如，昆明市出租汽车管理局2023年2月7日对“高德打车”的经营主体北京易行出行旅游有限公司未取得经营许可擅自从事网约车经营活动作出罚款1万元的行政处罚。昆明市出租汽车管理局认为，在对“高德打车”约谈后，执法人员依然连续查获多起非法营运案件，乘客均是通过“高德打车”呼叫车辆，提供服务的车辆和人员均未取得客运出租汽车经营许可；“高德打车”在本案中是运输价格的制定者，是服务品牌的实控者，是实际运力的控制者、是乘客费用的收取者和分配者，其实质就是一个大号的网约车平台；平台内聚合的网约车企业实质并没有从事网约车经营活动，其只是负责招募司机、发展车辆，做好车辆和驾驶员的日常管理，从而弥补“高德打车”从事网约车经营活动线下能力不足的短板；“高德打车”应当依法申请取得客运出租汽车经营许可。

可以看出，监管部门在处罚理由中着重强调了“高德打车”控制运价、主导运输过程、通过冲单奖励等直接控制运力等。

守住聚合服务底线

《通知》依据有关法律法规，厘清了网约车聚合平台的责任边界，对聚合服务明确提出了一系列义务和要求。这些规定集中回应了实践中的突出问题和业态乱象，有很强的现实针对性，应该坚决贯彻、严格落实，以切实守住网约车聚合服务的底线。以下结合各地落实《通知》精神的执法举措，做一简要分析。

一是落实聚合平台核验义务。《通知》要求：“要加强对网约车聚合平台经营行为的监督指导，督促网约车聚合平台对相关网约车平台公司落实核验责任，不得接入未在当地取得网约车经营许可的网约车平台公司，提供服务的驾驶员和车辆均应办理相应网约车许可。”

对于这一表述，产生了两种不同的理解：一种观点认为聚合平台仅需要核验其接入的网约车平台的资质，另一种观点认为聚合平台需要对接入的网约车平台及其驾驶员、车辆等三方的资质都进行核验。

实践中，各地对此也存在同样的分歧，济南、合肥等地支持第一种观点，浙江等地支持第二种观点。例如《浙江方案》规定“督促聚合平台依法履行事先核验与其合作的网约车平台、驾驶员和车辆的有效许可信息”。《广州通知》曾在“征求意见稿”规定了“三方”资质的核验责任，但在最终通过的版本中删除了这一规定，但增加规定“聚合服务经营者不得为未取得许可的网约车企业、车辆、驾驶员提供网约车聚合服务。” 

尽管存在上述争议，笔者认为，聚合平台的审核义务至少包括两个方面：一是需要严格核验其接入的网约车平台的资质，这是聚合平台核验义务的底线；二是即使认为聚合平台对车辆、驾驶员资质不负有主动核验义务，但如果通过用户举报、监管部门告知等途径明知有关车辆和驾驶员不具有合法资质，根据《暂行办法》第28条，也不得为其提供网约车聚合服务。

但是，即使是核验平台资质这一底线，有的聚合平台也没有守住。例如2023年7月11日，吉林市交通运输局官网披露，某聚合平台13家接入的网约车企业中，有8家并未在该市取得网约车经营资质，被处以下架处罚，聚合平台被责令限期整改。

当然，如果聚合平台不仅是“部分参与”提供网约车服务，而是实际上从事网约车经营活动，那么其应被认为是网约车平台，应该依法取得相应的经营许可。例如，2023年7月26日，福建南平市道路运输事业发展中心发布了《关于高德打车涉嫌变相从事网约车经营活动的通知》指出，“高德打车”不仅接入了未在该市取得许可的网约车平台，还涉嫌变相从事网约车经营活动。

二是落实信息公示义务。《通知》要求，聚合平台在移动互联网应用程序（APP）及相关网页显著位置展示合作网约车平台名称、网约车APP名称、网约车经营许可、投诉举报方式等信息，以及聚合平台用户协议、服务规则、投诉举报方式、纠纷处理程序等；网约车聚合平台及合作网约车平台如实向乘客提供车辆牌照和驾驶员基本信息。

而在实践中，也存在依托聚合平台的网约车企业不如实提供车辆和驾驶员信息的情况。

例如，2023年7月12日，宁波市公路与运输管理中心对依托聚合平台开展业务的神州优车、365bus、安安用车、逸乘出行、蓝道出行、首汽约车、旅程约车、携华出行等8家网约车企业的宁波分公司出具了要求临时下架的通知函，其中一个重要原因就是有的网约车企业未按规定上传信息，且车辆信息、驾驶员、订单、乘客评价等信息与实际情况严重不符，因此要求其整改。

三是落实维护公平竞争义务。《通知》要求，聚合平台及合作网约车企业落实明码标价等要求，不得以不正当价格行为扰乱市场秩序，聚合平台不得干预网约车公司价格行为。

《广州通知》对此作了补充细化，明确聚合平台不得利用数据和算法、技术、资本优势、服务协议、交易规则等手段，通过统一价格、派单倾斜、默认勾选等方式，对平台内网约车企业在平台内的交易、显示顺序、交易价格等进行不合理限制或者附加不合理条件，或者向平台内网约车企业收取不合理费用。这些规定主要是针对聚合平台和网约车企业共同实施的不正当价格行为，这些不正当价格行为已经成为执法关注的重点。

例如，2023年7月25日，武汉市交通运输局等四部门联合约谈高德打车及携华出行等9家网约车平台，针对这些平台违规调整运价问题提出警告提示，要求限期整改，并按有关规定和程序向社会公示调价行为。

据披露，7月18日上述企业在高德打车客户端和司机端发布网约车运营价格调整公告，但1~2天后先后下线，7月21日再次上线；公告显示，各网约车企业一定幅度上调了运营价格，下调了对司机的抽成比例；绝大部分网约车企业调价生效时间为7月22日23时59分59秒。约谈指出，以上调价行为既没有向价格监管部门报备，且未达到公示时限要求，违反了相关法律规定。

四是落实乘客和驾驶员权益保护义务。《通知》要求，聚合平台及合作网约车企业结合各自服务内容，依法建立健全咨询服务和投诉处理的首问负责制度，及时妥善处理乘客和驾驶员的咨询投诉；乘客因安全责任事故受到损害并要求聚合平台承担先行赔偿责任的，聚合平台履行《消费者权益保护法》有关规定，承担相关责任。此外，各地积极总结实践经验，从保护乘客和驾驶员合法权益角度，也对聚合平台提出了一些新的要求。

例如，2023年7月31日，天津市道路运输管理局发布《关于做好天津市网络预约出租汽车聚合平台经营管理规范管理的通知》，将“误导消费者、驾驶员、平台认知的经营行为”明确列入聚合平台不得“从事或变相从事网约车经营”的行为。

这些聚合平台不得从事的误导经营行为包括：直接面向乘客开具原本应由网约车公司提供的出租汽车服务发票，或与接入的网约车公司发票混开、混用等；取代网约车企业的线上服务能力，面向驾驶员直接或间接提供原本应由网约车公司提供的线上派单工具及驾驶员接单软件；以聚合平台名义为合作网约车公司招募驾驶员，混淆模糊驾驶员认知；组织合作网约车公司车辆安装聚合平台品牌标识或设备。这是全国聚合平台监管文件中首次提出禁止误导消费者的条款，重点就在于保护消费者、驾驶员、平台等各方的合法权益。

总之，随着《通知》的深入实施，各地对网约车聚合平台的监管会进一步加强，无论是网约车聚合服务平台，还是接入聚合平台的网约车企业，都应该守住合法经营的底线，以切实维护网约车业态的规范、健康和可持续发展。

本文来自微信公众号：财经E法 （ID：CAIJINGELAW），作者：刘金瑞（中国法学会法治研究所研究员），编辑：朱弢